José Benjamín Gómez Paz
“La historia nos dice que la raza humana
es capaz de reaccionar y de cambiar de dirección siempre que percibe claramente
la advertencia de que se halla en el camino equivocado”.
Juan Pablo
II
(Asamblea
General de Naciones Unidas,
Nueva York, 2/X/1979).
Cabe
entender a la política social como actuación gubernamental deliberada y
racional dirigida a establecer normas y principios, así como a organizar medios
para conseguir fines relacionados con el bienestar social (Setién-Arriola).
La
protección social es un elemento distintivo de la política social y por su
significado tan genérico –el cuidado que la sociedad presta a sus miembros- es
dable entenderla como la respuesta al implícito contrato social existente entre
el ciudadano y la sociedad.
De
este modo, al momento que toda persona abandona definitiva o provisionalmente
el mercado de trabajo debería tener acceso a las prestaciones suficientes como
para dar respuesta a los riesgos de la existencia o situaciones coyunturales.
En
un contexto económico en el que la conjunción de un progreso tecnológico rápido
y de una competencia internacional particularmente viva, sus resultados son la
exclusión social y la pobreza, por lo que la protección social es un poderoso
factor de cohesión social.
Se
ha sostenido que las tres misiones esenciales de la protección social son:
a)
garantizar
a todas las personas un nivel de recursos acorde con la dignidad humana y la
existencia de un sistema de salud que brinde cobertura, siguiendo el principio
de universalidad;
b)
contribuir
a favorecer la integración social de todas las personas que residan legalmente
en el territorio del Estado y el acceso al mercado de trabajo, y
c)
conceder
a los trabajadores cuando acceden a la jubilación o se ven obligados a
interrumpir su actividad por causa de enfermedad, accidente, maternidad,
invalidez o desempleo, un ingreso sustitutivo que preserve su nivel de vida de
una manera razonable; ello en función de su participación en el sistema de
seguridad social.[1]
II.- Las alternativas experimentadas
Contemporáneamente el Estado y la sociedad consideran que
se torna ineludible insertar mecanismos de protección social o buscar nuevas
vías en el marco de una política general de prevención de la exclusión como uno
de los ejes más importantes, sino ya prioritario, frente a la magnitud del
fenómeno.
Durante
mucho tiempo se había puesto el acento en los efectos negativos de una
protección social que llevara a desalentar la búsqueda de autonomía financiera
mediante el ejercicio de una actividad económica de quien había caído en el
desempleo (“Si quieres quitar el hambre a un hombre, dale un pez; pero si
quieres que no vuelva a tener hambre, enséñale a pescar”, frase atribuida a Lao
Tsé, filósofo chino, 570-
Sin
embargo, frente a un desempleo estructural, la protección social puede
acompañar a políticas activas de prevención de la exclusión de ancianos,
personas en situación de discapacidad, familias monoparentales, desempleados de
larga duración y personas con dificultades de incorporarse al mercado de
trabajo por carecer de calificación necesaria.
Evoquemos
que desde fines de la década del ´70 o principios de la siguiente, los Estados
trataron de crear un abanico de posibilidades tendientes a dar respuesta al
creciente desempleo y cubrir las consecuentes necesidades básicas de la
población privada de sus ingresos.
Así,
en dicha época, mucho se debatió en orden a la edad jubilatoria y, en un primer
momento, se estimuló la salida anticipada del mercado de trabajo con la
idea-fuerza que las nuevas generaciones ocuparan esos puestos.
Empero,
las recurrentes crisis económicas llevaron a que las empresas no cubrieran esas
vacantes y el resultado de estas políticas fue magro. Por otra parte, al
frustrarse el influjo de nuevos trabajadores cotizantes al sistema se percibió
la amenaza de un quiebre en el equilibrio financiero de los regímenes de
jubilación, por lo que los Estados intentaron un camino inverso, es decir, que frente
a una creciente expectativa de vida y consecuente extensión del beneficio se
estableció el requisito de una mayor edad para acceder a la jubilación.[2]
Algunos
países buscaron nuevas fuentes de recursos aumentando la tasa de cotización,
mientras que otros eliminaron los topes y crearon nuevos tipos de contribución
para ampliar la base tributaria de financiación de la protección social
(Bélgica y Francia).
En
la década del ´90 del siglo pasado también se pensó que se debían alivianar los
costes de las empresas con miras a la promoción de empleo, y es por ello que se
suprimieron algunas cotizaciones, compensándose esta fuente de ingresos por vía
del presupuesto del Estado (Alemania y Países Bajos).
En
otro estadio, se potenció el desarrollo de políticas de acceso al primer empleo
a través del trabajo temporal de utilidad pública (Dinamarca, Francia);
promoción del trabajo a tiempo parcial (Bélgica, Francia); de movilidad
geográfica (Italia); de creación de empresas (Bélgica, Dinamarca, Irlanda,
Italia); concesión de subsidios destinados a proporcionar un complemento de las
retribuciones poco significativas (Reino Unido) e implementación de
dispositivos de reinserción para los desempleados de larga duración (Bélgica,
Francias, Reino Unido).[3]
III.- Del seguro de desempleo al subsidio de renta mínima
Antes de avanzar en este estudio, es dable señalar que
las primeras formas, aunque rudimentarias, de dar respuesta al flagelo social
del desempleo, obedeció a iniciativas sindicales y mutualistas que se desarrollaron
en la segunda mitad del siglo XIX (Suecia, Dinamarca, y otros países).
La
primera ley nacional que creó un seguro de desempleo obligatorio fue promulgada
por el Parlamento del Reino Unido (National Insurance Act., 1911); Italia pasó
a ser el segundo país del mundo (1919) y posteriormente lo hicieron Austria
(1920); Unión Soviética (1922); Polonia (1924); Bulgaria (1925); Alemania
(1927); Yugoslavia (1927); Canadá (1935) y EE.UU (1934).[4]
Esta
tendencia legislativa, inspirada en la idea de que sin apoyo estatal, las
estructuras de las entidades sindicales y cajas facultativas no lograrían su
cometido, fue acompañado por
En
un estadio posterior
En
este sucinto análisis se advierte que la cobertura aparece acotada al colectivo
profesional (trabajadores desempleados), más contemporáneamente los documentos
internacionales también entendieron que la garantía de recursos debía
extenderse a quienes habían agotado sus prestaciones o que no tenían derecho a
acceder a la cobertura y también a otros sectores vulnerables que serán
analizados posteriormente (Carta
Comunitaria de los Derechos Sociales Fundamentales de los Trabajadores, año
1989; Comisión de las Comunidades Europeas, año 1992, entre otros).
Específicamente,
la denominada renta mínima de inserción progresivamente fue incorporada por
numerosos Estados europeos: Dinamarca (1933); Reino Unido (1948); Alemania
(1961); Holanda (1963); Bélgica (1974); Irlanda (1977); Luxemburgo (1986);
Francia (1988); Italia (1989); España (1989), etc.[5]
IV.- Finalidad:
La propuesta que se
analiza y que tiende a ampliar el espectro de protección social comenzó a
discutirse a fines de la década de los ´90 del siglo pasado, mas la doctrina
señala que hay que formular un distingo entre aquellos Estados que ya habían
otorgado este beneficio con anterioridad a la crisis de 1973, en un estadio de
pleno empleo, donde el segmento de población beneficiaría numéricamente era
poco significativo y cuya prestación económica cabía entender como el último
refugio de la protección social (Dinamarca, Gran Bretaña, Holanda, Alemania,
Bélgica e Irlanda).
En
efecto, pocos años después los países desarrollados, merced al empleo de
tecnologías más avanzadas y la modernización de los sistemas productivos de las
grandes empresas, generaron una nueva forma de desindustrialización y ello
determinó la eliminación de puestos de trabajo.
El
desempleo, a pesar de una ligera tendencia a la disminución iniciada en 1987,
oscilaba en los años siguientes en la entonces Comunidad Económica Europea en
un promedio del 12%, mas en Grecia, Portugal y España la tasa fue muy superior.
Como
corolario de lo expuesto cabe inferir que, si el desempleo se incrementaba, el
equilibrio financiero de
Las
prestaciones de ingresos mínimos debieron adecuarse a esta realidad social y la
doctrina formuló el siguiente distingo:
a)
Renta mínima garantizada: Prestación económica pensada para
permitir el acceso a un mínimo nivel de vida aceptable de carácter generalizado
e independiente, a la que todo ciudadano tiene derecho, sin condiciones o
exigencias de contrapartida, y
b)
Renta mínima de inserción: En esta hipótesis la prestación
económica está también orientada a satisfacer las necesidades más esenciales de
la vida, pero vinculada estrechamente a la integración laboral y social de las
personas subsidiadas, de manera que, una vez conseguida esta última, deja de
percibirse la ayuda económica.
Estas dos concepciones
quedaron reflejadas en las distintas denominaciones que le dieron los autores:
Philippe van Parijs la llamó “asignación universal”; Yoland Bresson, “renta de
existencia”; Jacques Robin, “renta garantizada”; Chantal Euzeby, “renta
mínima”; Alain Caillé y Ahmet Insel, “renta de ciudadanía”.[7]
La mayor parte de las
naciones europeas se inclinaron por la segunda opción, entre ellas, España, que
recibió el influjo directo de la ley francesa del 1/XII/1988, según la cual la
renta mínima de inserción (revenu minimun d´insertion) es un subsidio que tiene
por objeto cubrir las lagunas de un sistema de protección social desarrollado y
diversificado, confiriendo un nuevo derecho a aquellas personas que no lo
tienen establecido por otros sistemas de protección más ventajosos, pero
condicionado a la firma por el beneficiario de un contrato de inserción.[8]
Este convenio de inserción
se concibe en sentido amplio o incluye medidas de integración profesional
(formación profesional, empleo eventual, empleo protegido) como personal y
social.
Los autores coinciden al
sostener que el período de desempleo podrá ser prolongado, por lo que la renta
mínima tiene por objeto posibilitar la salida de la situación de marginalidad
en que se encuentran los afectados.[9]
Por esa razón, la
prestación económica aparece asociada al establecimiento de medidas de
inserción social, las cuales la condicionan, estimulan, sustituyen o enmarcan
en un programa de integración más general.
Por tanto, la renta
mínima de inserción está destinada a personas en situación de exclusión social
que han visto agotadas las prestaciones contributivas de desempleo, o sin derecho
a ellas; de aquellas que quieren pero que no pueden acceder a un puesto de
trabajo y de un segmento vulnerable digno de protección social.
Vale decir que la renta
mínima de exclusión social trata de evitar algunos de los siguientes supuestos:
a)
incapacidad para trabajar por no tener
reconocida una minoración laborativa equivalente al 66% de la total obrera y,
por consiguiente, la persona afectada no puede acceder al beneficio
provisional.
b)
exclusión social por razones no catalogables
como minusvalía, pero que impiden el acceso al empleo ordinario por acumulación
de problemas personales o sociales (marginalidad) o de salud (enfermedades
crónicas, drogadependencia, alcoholismo) y,
c)
desempleados que agotaron la cobertura de
acuerdo al período de cotización y/o que no llegaron a cubrir el lapso mínimo
legal exigido; trabajadores que no cuentan con la calificación, experiencia o
adaptación requeridos por el mercado de trabajo. También cabe incluir en este
segmento a los demandantes del primer empleo que por razones similares carecen
de oportunidades de trabajo.[10]
V.- Integración e inserción social
Es dable señalar que uno de los
caracteres básicos del beneficio que estudiamos es su vinculación con otras
prestaciones de naturaleza no económica que tienden a la integración personal,
laboral y social del sujeto protegido.
Antes
de continuar con este análisis es necesario precisar que la exclusión –desde la
perspectiva de las condiciones de vida de las personas- es el producto o el
resultado de un defecto de inserción o de integración.
La
“inserción” significa la acción que consiste en hacerse un lugar entre otros,
“al lado de los otros” y no implica la idea de estructuración de ese lugar
frente a los otros lugares ocupados.
El concepto de
“integración” importa la acción de hacerse un lugar entre los otros, no
solamente “al lado” sino conjuntamente, en congruencia con los otros.[11]
Desde su primer Informe (1990), el Programa de Naciones
Unidas para el Desarrollo ha subrayado que la pobreza es la mayor amenaza a la
estabilidad política, la cohesión social y la salud ambiental del planeta, por
lo que las estrategias de reducción de este flagelo deben comprender todos los
aspectos de la política nacional; de allí que el paradigma de desarrollo debe
estar en el crecimiento económico centrado en el ser humano, sostenible de
generación en generación y que implica el objetivo de reducir la pobreza y
crear empleo.[12]
Retomando la vinculación
de la prestación con las medidas de inserción social, es dable agruparlas en
tres niveles:
·
Sistemas
en los que el cumplimiento de las medidas de inserción es condición inicial
para la concesión de la prestación económica. Se concede si no es factible
otorgar a los solicitantes otras prestaciones de integración social.
·
Sistemas
en los que el cumplimiento de las medidas de inserción es condición para la
conservación de la prestación económica, cuyo incumplimiento conlleva a la
suspensión o extinción del subsidio.
·
Sistemas
en que el cumplimiento de las medidas de inserción se establece como obligación
de los beneficiarios de la prestación económica, pero sin que se penalice
expresamente el incumplimiento con su extinción.
Como
fue expresado, uno de los caracteres esenciales de la prestación de renta
mínima es su estrecha vinculación con medidas de inserción social, siendo que
los distintos sistemas son bastante dispares al determinar cuáles son esas
medidas.
Con
criterio didáctico se explicitarán las mismas en tres modalidades: formativas,
laborales y personales, familiares y sociales:
a)
Servicios
directos: En este supuesto la administración proporciona,
directamente o en régimen de convenio con entidades públicas o privadas, cursos
de formación. También suele ofrecerse apoyo al trabajador para acceder a un
empleo o cursos para promover su desarrollo personal, familiar o social.
b)
Medidas
de
promoción personal, familiar y social:
Generalmente son propuestas por los servicios sociales de atención primaria,
con el asentamiento del beneficiario y de acuerdo con el convenio de inserción.
Las
medidas de apoyo a las relaciones familiares son más importantes de lo que a
primera vista pudiera parecer, ya que como lo señala Podetti para sobrevenir a
las desigualdades en la nutrición, vivienda, vestimenta, educación, cuidado de
la salud, entre otras, es menester que la persona afectada pueda recuperar su
sentido de autoestima y autonomía personal que le permita enfrentarse
positivamente a las dificultades de la vida.
De allí
que en la generalidad de los programas se impone a los beneficiarios la
obligación de escolarización de los menores, el cumplimiento de los programas
de inmunización, controles preventivos para detectar determinados trastornos
(retraso general del crecimiento, de la pubertad, déficit alimentario,
neurológico, etc.).
c)
Medidas
de inserción laboral: Se trata del programa más importante por
cuanto la salida de la situación de pobreza está dada por la reinserción en el
mercado de trabajo, mas para lograr este objetivo resulta fundamental la
realización de cursos de formación profesional, de educación permanente de
adultos u otro tipo de enseñanza cualificada.[13]
La
renta mínima de inserción por lo general aparece condicionada al cumplimiento
de medidas de control sanitario y de programas de inmunización, en los que se
pone énfasis en el cuidado de los niños a cargo del trabajador desempleado que
afrontan problemas de salud especiales de acuerdo con la etapa de su desarrollo
físico y mental, lo cual los hace particularmente vulnerables a la malnutrición
y a las enfermedades infecciosas.
La
mayoría de las muertes durante la niñez pueden atribuirse a un número reducido
de noxas -infecciones respiratorias agudas, diarreas, sarampión, paludismo y
malnutrición- o una combinación de ellas.
En el
Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales como en
Evoquemos
que
También
señalan las organizaciones mencionadas anteriormente que los adolescentes
constituyen, en general, un grupo de población sano, pero están expuestos a un
comportamiento de riesgo y a violencia y explotación social, y son vulnerables
a embarazos prematuros y/o no deseados.[15]
Jacques
Delors, en posición diametralmente opuesta a la de Jeremy Rifkin (“La economía
mundializada”), y a la versión neomalthusiana desarrollada por Zygmunt Bauman
(“Archipiélago de excepciones”), sigue apostando a la cultura del trabajo aun
en un “mundo sin trabajo”.
Este
autor se interroga: ¿Cuál puede ser la contribución de la educación en este
ámbito?, y se apresura a responder que hay que remitirse a los pilares de esta
disciplina, los que resultan aplicables a todo programa de inserción social y
laboral: enseñar a conocer, enseñar a hacer, enseñar a ser, enseñar a convivir.
Dromi
explicita los contenidos del programa de integración de las fases del
aprendizaje, que debería comprender:
a)
Transmitir cómo emplear el conocimiento
“almacenado” y en “circulación”, de modo de incorporar la alfabetización
audiovisual para aprender a leer y escribir multimedia. Esto significa, además,
ir abandonando la “pedagogía de la transmisión”, modificando la manera de
comunicar para acercarse a una modalidad interactiva.
b)
Proporcionar las cartas náuticas para navegar en
la complejidad de los tiempos contemporáneos globalizados.
c)
Proveer conocimientos y saberes de actualización
y adaptación para aprender a discernir y aprovechar las oportunidades de la
vida.
d)
Capacitar ante posibles crisis insospechadas,
ante situaciones de “supervivencia”, enseñando conocimientos simples, saberes
presuntamente vulgares, oficios sencillos, tareas rutinarias pero que forman
parte del aprendizaje para la vida.
e)
Formar ciudadanos con valores democráticos para
asegurar la educación en y para la democracia aprendiendo y practicando
virtudes de la vida cívica.
f)
Aprender a pensar, con espíritu crítico y
creativo, con información y comunicación.
g)
Implementar programas de enseñanza de oficios y
técnicas que demandan las empresas en particular y la sociedad en conjunto.[16]
VI.- Naturaleza jurídica:
Enseña Llambías que la obligación es
la relación jurídica en virtud de la cual alguien denominado deudor debe
satisfacer una prestación a favor de otro llamado acreedor y en orden a su
objeto los romanos enseñaban que podía consistir en dare, facere o prestare.
El Código Civil argentino, usando
una terminología diferente establece en el art.495 que: “Las obligaciones son:
de dar, de hacer o de no hacer”, por lo que el objeto de la obligación ha de
ser una cosa o un hecho (positivo o negativo), por lo que ambas nociones quedan
comprendidas en la más amplia de ‘prestación”.[17]
En la órbita del Derecho de
Se trata de un derecho subjetivo, en
la que el “sujeto causante” de una contingencia reconocida por la norma, la situación
trae la causa, es decir, proviene directamente, pero puede no ser beneficiario
de la prestación que de ella se deriva: en casos de muerte y supervivencia, el
causante es siempre la persona fallecida, la que “causa” la situación
contingencial; el beneficiario es otra persona vinculada al causante (v.g.
cónyuge, hijos menores, concubina, etc.).[18]
Este deber de prestación nunca fue
puesto en duda en el ámbito de
En cambio, en la situación de necesidad, reconocido por la
norma jurídica, no existe correspondencia entre el sinalagma -prestaciones y el “sujeto causante”, que puede coincidir
con el “beneficiario” cuando se produce el hecho determinante de la ayuda
económica (desempleo prolongado, discapacidad).
Configurado el “derecho de prestación”, el sujeto obligado,
el que garantiza la “procura existencial” (el Estado), la jurisdicción no dudó
en declararse competente al presentarse un ciudadano que invocó ser titular de
un derecho subjetivo, reconocido en el ordenamiento jurídico y que demandó una
prestación económica.[19]
Señalemos que con motivo de las crisis experimentada por
En esa circunstancia el mencionado Tribunal puntualizó que
la asistencia económica temporal brindada por el Estado, a través de numerosos
planes asistenciales, tenía como finalidad paliar la crítica situación generada
por el elevado desempleo y que los ciudadanos están amparados por las normas
específicas que crearon dichos planes, dispositivo legal que encuentra
sustento, entre otras de rango supranacional en el art.26 de
En el caso de la renta mínima de inserción, como se expresó,
se introducen prestaciones no contributivas, empero, la vis atractiva del
sistema se extiende a esta ayuda económica, fundándose en el deber de
asistencia que garantiza el Estado Social a toda persona en situación de riesgo
y a la tipificación legal realizada por el legislador en los supuestos
concretos de necesidad asistencial.
Como bien señala Carmona Cuenca, los derechos sociales
permiten a su titular exigir, no ya una abstención por parte del Estado, como
sucedía en los derechos de libertad sino más bien en una actuación positiva de
éste en orden a su consecución.
Sostiene esta autora, que dentro del concepto de
“administración prestacional”, el Estado debe encauzar adecuadamente una tarea
de asistencia vital, de procura existencial, de aseguramiento de las bases
materiales de la existencia individual y colectiva, y a proporcionar al
ciudadano de los medios apropiados para exigir y obtener de los entes públicos
todo lo que se torne estrictamente necesario para subsistir dignamente.[21]
A modo de autocrítica generacional se ha sostenido que no se
puede caer de nuevo en la insolencia de las décadas del ´50 y ´60, cuando se
pensó que el mundo sería un lugar donde reinaría el orden, o de 1970 y 1980, cuando
se pasó por alto el sufrimiento de todo el planeta.
En los últimos veinte años, sostiene el autor, “hemos
comprendido el significado de desarrollo y hoy sabemos que no sólo se trata de
rentas per cápita, sino también de salud, de educación, igualdad entre hombres
y mujeres y derechos humanos”.
“Ahora, en cambio, nos interesamos por la proporción de
mujeres entre los pobres, por el número de analfabetos y por la capacidad de
los individuos para ganarse la vida. Desarrollo, en definitiva, equivale a dignidad,
oportunidades y reconocimiento de derechos, pero debemos comenzar por el piso,
y el piso es la “procura existencial” de la población sin trabajo”.[22]
Retomando el estudio de la naturaleza jurídica de la renta
mínima de inserción, precisamos anteriormente su carácter alimentario y parte
de la doctrina sostiene que prioritariamente debe recaer sobre los progenitores
en orden a los menores de edad, parientes por consanguinidad o afinidad, según
el caso (arg. art.27, inc.2º y 4º, Convención sobre los Derechos del Niño;
arts.267, 367, 368 y conc. del Código Civil argentino).
Como réplica a esta argumentación, se ha expresado que
existe crisis o decadencia de la obligación de alimentos entre parientes
prevista en la ley civil, tratándose contemporáneamente de una institución
subsidiaria.
En esta línea de pensamiento se ha afirmado que, declarada
la emergencia social, el Estado se encuentra obligado a asistir a cierto
segmento de la población por alimentos, reflejando ello que el deber de
asistencia familiar generalmente carece de eficacia operativa al no concurrir
parientes en condiciones de proveerlos.
Sin llegar a extremos de rigurosidad excluyente, el Estado
debe ser cuidadoso al reconocer la accesibilidad a la prestación de renta
mínima, por cuanto el ordenamiento legal sigue manteniendo la obligación de
proveer alimentos entre parientes.
La cuantía de la prestación estará siempre condicionada a
las posibilidades de los recursos fiscales –“en la medida de los recursos
disponibles” reza el precitado art.26 del Pacto de San José de Costa Rica-, mas
la administración no debería descuidar que aquella logre satisfacer las
necesidades básicas y que el ciudadano no se vea arrojado a la exclusión
social.
La prestación es de naturaleza personal, transitoria e
intransferible, sin que pueda ser objeto de cesión, embargo, descuento o
retención ni ofrecerse como garantía de obligaciones (arg. art.374, Código
Civil argentino).
VII.- Beneficiarios
Señalemos que junto a criterios objetivos (carencia de
ingresos por falta de empleo), resulta determinante para acceder a este nivel
de acreditación circunstancias subjetivas, genéricas (edad, responsabilidades
familiares) o específicas (inclusión dentro de uno de los segmentos de
población protegibles normativamente).
De ordinario, en el derecho comparado, se exige que la
persona desempleada hubiera agotado la prestación económica de naturaleza
contributiva o se diera el supuesto indicado anteriormente (trabajador que no
cubre el periodo mínimo de cotización legalmente exigido); que se halle en
disponibilidad de aceptar las ofertas de trabajo adecuadas a su categoría
profesional; que carezca de rentas de cualquier naturaleza y, en su caso, que
tenga familiares a su cargo (requisito este que no excluye el beneficio).
También se encuentran comprendidos dentro de esta prestación
los trabajadores emigrantes que retornaren y no contaren con recursos para
subsistir; los liberados de prisión y las personas en situación de discapacidad
cuya minoración laborativa fuera inferior al 66% de la total obrera que se
encuentre en la situación de hiposuficiencia indicada anteriormente, y las
personas que se encontrasen en especial situación de riesgo (SIDA; violencia de
género; subsidios de prejubilación; ayudas para la locación de vivienda de
pensionistas no contributivos y jóvenes en proyecto de emancipación personal).
Asimismo, son objeto de protección aquellos trabajadores
mayores de 45 años de edad y los jóvenes que estuvieren tras su primer empleo
con especiales dificultades para acceder al mercado de trabajo.
El demandante de la prestación de la renta mínima de
inserción debe acreditar ante la agencia la insuficiencia de recursos para
atender la subsistencia propia y la de su núcleo familiar, cuya prueba suele
ser requerida para las pensiones no contributivas de
VIII.- Obligaciones. Suspensión
y Extinción de la prestación
La renta mínima tiene los siguientes
caracteres: a) se trata de una prestación pública y transitoria; b)
complementaria; c) no discrecional y d) de concesión potestativa.
No obstante es dable reiterar que si
el legislador declara la emergencia ocupacional y con fundamento en dicha norma
le es concedido el beneficio al ciudadano requirente, la entidad gestora no
puede revocar la ayuda por cuanto el afectado adquirió un derecho subjetivo.
Señalemos que la transitoriedad o
temporalidad es nota básica de esta prestación, que la distingue de otras
(pensiones asistenciales vitalicias), sin perjuicio que la administración
disponga de prórrogas del beneficio cuando las circunstancias objetivas de un
segmento de la población o beneficiario individual así lo ameriten.
No se debe perder de vista que la carencia de empleo es uno
de los mayores factores de riesgo de pobreza y exclusión social, por cuanto
condiciona la existencia de los ingresos suficientes para responder a las
necesidades del trabajador y la de su núcleo familiar, además de una baja
participación social, pérdida de apoyos sociales y de autoestima, problemas
físicos, psicológicos y de relaciones familiares, etc., que no se resuelven
sólo con el subsidio económico.
Con toda elocuencia se ha sostenido que la pobreza es algo
más que la mera falta de ingresos o la lucha diaria por el sustento básico, por
lo que la comunidad internacional ha afirmado reiteradamente que esta
deficiencia social no se limita solamente a la privación económica sino que se
refiere también a la privación social, cultural y política.[24]
Como fue destacado en otras partes de este trabajo, la
finalidad de la renta mínima de inserción no es mantener a la persona en
situación de desempleo en estado de pasividad
permanente, ya que por el contrario los programas apuntan a la inserción
laboral del grupo afectado.
Las obligaciones que asume el beneficiario al suscribir el
convenio de inserción social como contrapartida a la prestación económica, es
destinar la ayuda a las necesidades de subsistencia para la que fue concedida;
comunicar a la agencia las variaciones sobrevenidas (en especial, lo referido a
los ingresos del grupo familiar); realizar cursos de formación y reconversión
profesional y colaborar en trabajos comunitarios o sociales (trabajos de
mantenimiento en establecimientos públicos educacionales; atención de enfermos o
personas adultas mayores o de otro tipo).
Las causales de suspensión no son homogéneas, pero pueden
citarse las siguientes: a) imposibilidad de cumplir con el compromiso asumido
en el instrumento jurídico de inserción (v.g. citados cursos de reciclaje); b)
ingreso del beneficiario en un establecimiento asistencial o penitenciario,
supuestos estos en los que la ayuda económica la percibirá el familiar o
persona a cargo del núcleo familiar; c) incorporación a un trabajo precario
transitorio, entre otras.
Con similar criterio enunciativo señalemos que las causales
más comunes de extinción de la prestación asistencial son: a) incorporación a
programas de empleo u otros de promoción social; b) haber obtenido un empleo
efectivo; c) rechazo de oferta de empleo adecuado; d) vencimiento del plazo del
beneficio sin que exista causal para su prórroga; e) traslado de residencia; f)
acceso al beneficio de jubilación ordinaria por incapacidad o edad avanzada; g)
muerte del beneficiario, entre otros.[25]
IX.- Gestión
El deterioro que han experimentado importantes mayorías de
la población del orbe en sus condiciones de vida ha puesto a la gestión en la
agenda de las organizaciones mundiales y de los Estados desde mediados de la
década de los ´90.
Por ello, siguiendo a calificada doctrina, en primer lugar
corresponde articular con cierto grado de prelación determinados conceptos que
llevarán finalmente a la praxis (la gestión).
Cabe entender por política
pública al conjunto de decisiones que asume el Estado frente a una cuestión
que concita la atención, interés o movilización de determinados sectores del
propio gobierno, de los partidos políticos y de la sociedad civil.
La política pública hace referencia necesariamente a
procesos políticos y sociales que se desarrollan en el tiempo, en tanto que un proyecto es una empresa planificada
consistente en un conjunto de actividades interrelacionadas y coordinadas, con
el fin de alcanzar objetivos específicos dentro de los límites de un
presupuesto y un periodo de tiempo dados.
Un programa, en
cambio, se constituye por un conjunto de proyectos que persiguen los mismos
objetivos, estableciendo prioridades de la intervención, identificando y
ordenando los mencionados proyectos, definiendo el marco institucional y
asignando los recursos que se van a utilizar.
Finalmente la gestión
social, cuya definición es compleja, importa para el operador estar situado
en el contexto político, económico y social que afecta a la población; conocer
el marco institucional, el alcance legal tuitivo que reconoce la prestación
asistencial, el manual o “instructivo” que facilita la labor; fomentar una
fluida relación con organizaciones públicas y privadas que se relacionan con
otras medidas de asistencia (inserción social, laboral, educación y de salud),
y poseer el gestor la preparación adecuada para dar respuesta a las
incertidumbres, tensiones y conflictos.[26]
Vale decir que el Estado conserva la titularidad de la
gestión de la renta mínima de inserción, pero por razones de técnica
organizativa puede delegar esta actividad en las provincias, municipios,
instituciones públicas o privadas, instrumentando de este modo una verdadera
descentralización de funciones, lo que lleva consigo la previa responsabilidad
del diseño del programa, atribuir las correspondientes asignaciones
presupuestarias y de contralor de la efectividad de las ayudas económicas y de
las referidas medidas de inserción.
X.- Financiación
Como fue examinado anteriormente (-VI), la renta mínima que
estudiamos tiene naturaleza asistencial, por lo que al igual que en todo
sistema de protección social sustentado en fórmulas no contributivas, la
financiación pesa sobre el presupuesto estatal.
Señalemos que en el derecho comparado la renta mínima
también se puede financiar en forma conjunta con cotizaciones de empresarios y
trabajadores, más las transferencias que se determinan anualmente en los
presupuestos de los Estados.
No resulta óbice la existencia de entidades privadas que
integren el sistema de protección social de cada país, con facultad de fundar
centros de asistencia y desarrollar actividades de acción social y, por tanto,
financiar las ayudas económicas contempladas en sus estatutos.
La iniciativa privada, bajo la forma jurídica de
fundaciones, instituciones religiosas, asociaciones, corporaciones o entidades
similares ha sido tradicionalmente la que ha creado y financiado la asistencia
social cuando ésta no era considerada una función pública.
Las mencionadas dudas en orden al equilibrio de la
financiación de
XI.- Conclusiones
El estudio realizado, en nuestro criterio, quedaría aún
incompleto si del mismo no se extrajeran algunas conclusiones valorativas susceptibles
de revelar la real importancia y función social que cumple la renta mínima de
inserción.
El crecimiento demográfico, el envejecimiento poblacional,
los cambios de la estructura familiar, el elevado desempleo, la precarización
del trabajo como consecuencia de nuevos métodos de trabajo y de vertiginosas
modificaciones tecnológicas, la economía sumergida, los costos crecientes del
sistema, el fraude de
El Estado y la sociedad consideran contemporáneamente que se
torna ineludible insertar mecanismos de protección social o hallar nuevas vías
en el marco de una política general de prevención de la exclusión como uno de
los ejes más importantes sino ya prioritarios frente a la magnitud del fenómeno
del desempleo prolongado.
La renta mínima de inserción está destinada a personas en
situación de exclusión social que han visto agotadas las prestaciones
contributivas de desempleo, o sin derecho a ellas; aquellos que quieren pero no
pueden acceder a un puesto de trabajo, y a un segmento vulnerable digno de
protección social.
El futuro de la protección social está ligado con la
inserción económica de los países en el mundo y en las regiones, de modo de
incorporar a la actividad productiva a un colectivo importante de personas en
situación de desempleo.
La renta mínima de inserción se conforma como prestaciones
de
La tendencia actual se orienta no sólo a resolver la “crisis
de crecimiento” que viene experimentando
La eficacia de la gestión de la prestación económica de la
renta de inserción pasa por una planificación consustanciada con las reales
necesidades de la población afectada, cuya misión debería desarrollarse de acuerdo
con los principios informadores de la acción social, que sean puestos en la
práctica por equipos profesionales y técnicos calificados, en forma coordinada,
descentralizada e intersectorial.
En este contexto cabe interrogarse si el logro de un mínimo
de ayuda más o menos uniforme se trata de una incumbencia necesaria y
circunstancial, o si el fenómeno de la “asistencialización” importa el tránsito
del Estado Social al denominado Estado de Beneficencia o de servicios.[28]
[1] Alemán Bracho-Garcés Ferrer, “Política Social”, Ed. McGraw-Hill, Madrid, año 1997, pág.120 y ss.
[2] El ex – Canciller alemán Helmut Kohl advertía entonces que frente al “exceso de academización” que llevaba a que cierto segmento de la población se incorporara al mercado de trabajo a los 28 años, aproximadamente, el acceso a la jubilación anticipada tornaba de imposible viabilidad los regímenes previsionales en el futuro.
[3] Gordon, Margaret S. , “
[4] Autora y ob. cit. en nota 3.
[5] “Introducción a
[6] Gómez Paz, José Benjamín, “Del Estado liberal al Estado minimalista o subsidiario”. Escuela de Salud Pública. Facultad de Medicina. Universidad de Buenos Aires, año 1997, pág.11 y ss.
[7] Alonso Seco-González, ob cit. en nota 5, pág.367 y ss. (ver en especial nota 407).
[8] Dupeyroux, Jean-Jacques,
“Droit de
[9] “Existe certeza, por un lado, de que por un plazo muy largo nos mantendremos en una situación de desempleo, y por otro, que es imperioso el reconocimiento de la necesidad de introducir una red de protección mínima” (Rosanvallon, Pierre, “La nueva cuestión social”, Manantial, año 1995, pág.116).
[10] Nuestra disciplina no se
agota en el hombre que trabaja (riesgos laborales), sino que con sustento en
valores éticos, libertad de la persona y dignidad de la creatura humana,
[11] Autores y ob. cit. en nota 1, pág.485.
[12] El PNUD también sostuvo que las actividades de desarrollo, además de aumentar la productividad en general, deben concentrarse en aumentar la productividad de los pobres. Esto ayudará a asegurar que los pobres no sólo se benefician del crecimiento económico, sino que además contribuyen a él (“Informe sobre Desarrollo Humano”, Fondo de Cultura Económica”, México, año 1994, pág.22).
[13] Autores y ob. cit. en nota 7, pág.411 y ss.; Podetti, Humberto A., “Política Social”, Astrea, Buenos Aires, año 1982, pág.289, sum.345.
[14] ONU-OMS, “El Derecho a
[15] Documento citado en nota anterior, pág.21-22.
[16] Informe a
Delors,
Jacques, “Hacia
Dromi,
Roberto, “
Bauman, Zygmunt, “Archipiélago de excepciones”, Editorial Katz, Buenos Aires, año 2008.
[17] Llambías, Jorge J., “Tratado de Derecho Civil – Obligaciones”, Buenos Aires, Editorial Perrot, año 1978, t. I, pág.26, sum.17.
[18] Ordeig Fos, José María, “El Sistema Español de Seguridad Social”, Edersa, Madrid, año 1988, pág.200 y ss.
[19] Cámara Federal de
[20] Tribunal cit. en nota anterior, Sala III, 16/XII/2005 in re: “L.N.M. c/Poder Ejecutivo Nacional – Ministerio de Trabajo y Seguridad Social s/acción de amparo”, entre otros.
[21] Carmona Cuenca,
Encarnación, “El Estado Social de Derecho en
[22] Lord Meghnad Desai, “¿Qué desarrollo tendremos en el siglo XXI?”, en la obra “¿Hacia dónde se dirigen los valores?”, Fondo de Cultura Económica, dirigida por Jérome Bindé, México, año 2006, pág.293 y ss.
[23] De
[24] Declaración y Programa de
Acción de Viena de
[25] Vida Soria, José y col., “Manual de Seguridad Social”, Tecnos, Madrid, 4ª Ed., año 2008, pág.382 y ss.
Beltrán
Aguirre, Juan Luis, “El Régimen Jurídico de
[26] Chiara – Di Virgilio y
col., “Gestión de
[27] Alonso Seco-González, ob. cit. en nota 5, pág.536 y ss. y 609 y ss.; Beltrán Aguirre, ob. cit. en nota 25, pág.357 y ss.
[28] Autor y obra cit. en nota 23, pág.512 y ss. y 453; Alonso Seco-González, ob. cit. en nota 5, pág.609 y ss.
Blasco Lahoz y col., “Curso de Seguridad Social”, Tirant lo Blanch, Valencia, año 1995, pág.513 y ss.