La política exterior de México hacia América Latina y el Caribe durante la presidencia de Felipe Calderón (2006-2012)^¹

La política exterior mexicana puede describirse como verdaderamente planificada, diseñada y gestionada por el presidente mexicano ya que prácticamente no encuentra oposición significativa en el senado ni por parte de otros grupos de presión. Si bien se suele señalar que la política exterior depende de la naturaleza de la coalición en el poder, la política exterior mexicana actual, hacia América Latina, presenta características de continuidad desde la década de los noventa. El presente trabajo se propone revisar la política exterior de México hacia América Latina durante el gobierno de Felipe Calderón (2006-2012). Se planteará la hipótesis de que durante este gobierno la política exterior hacia la región privilegió los temas económicos y comerciales, algo que ya se había puesto en marcha desde la década de los noventa del siglo pasado, permitiendo afirmar que existe por parte de México una política de Estado hacia América Latina.

Mexican foreign policy can be described as truly planned, designed and implemented by the mexican president because it has no significant opposition from congress or from other pressure groups. Even though it is said that Latin American foreign policy depends on power coalitions, Mexican foreign policy towards the region has certain continuity since the 90’s. The purpose of this article is to describe Mexican foreign policy towards Latin America during the presidency of Felipe Calderón (2006 – 2012). Our hypothesis is that during Calderon’s government foreign policy towards the region privileged economic and trade topics, something that had been implemented since the 90’s decade, allowing to confirm that there exists a state policy from Mexico towards Latin America.

El propósito de este trabajo es revisar de manera general la política exterior de México hacia América Latina durante el gobierno de Felipe Calderón (2006-2012). La hipótesis que guía las siguientes líneas plantea que durante este gobierno la política exterior hacia la región privilegió los temas económicos y comerciales, algo que ya se había puesto en marcha desde la década de los noventa del siglo pasado. Eso nos permite afirmar que hay elementos claros para calificar la política exterior mexicana hacia América Latina y el Caribe como una política de Estado; ya que el tema central, la política económica y comercial, es persistente a lo largo de varios gobiernos.

El trabajo comienza ilustrando el contexto histórico de nuestro estudio y ofrece conclusiones generales que nos permiten entender la política exterior mexicana hacia América Latina y el Caribe en las últimas décadas. Posteriormente, se señalan lo que consideramos graves errores de Vicente Fox en su labor diplomática hacia la región, para ilustrar las acciones emprendidas por Calderón con el fin de reponer los daños.

El presente trabajo busca ilustrar al público no mexicano las líneas generales de la política exterior mexicana durante el gobierno de Calderón, y eso nos obliga a plantear algunas consideraciones introductorias. Quizá la más importante sea que la política exterior es verdaderamente planificada, diseñada y gestionada por el presidente mexicano y prácticamente no encuentra oposición significativa ni en el congreso y el senado ni en otros grupos de presión. Algunos autores han planteado que las condiciones internas y el juego entre actores políticos con intereses definidos, característica del sistema político mexicano, determinarían las posiciones de México hacia la región. En este sentido, la política hacia América Latina dependería “de la naturaleza de la coalición en el poder, de la presión que ejerzan los partidos políticos, de la relación entre el Ejecutivo y el Congreso y de los grupos de poder predominantes” (González González & Velázquez, 2012, p. 22). Sin embargo, sostenemos la hipótesis de que la política exterior mexicana hacia América Latina presenta características de continuidad desde la década de los noventa que no abre la posibilidad de modificaciones significativas a pesar de los equilibrios entre intereses en pugna. Este argumento también se sostiene en la medida en que la política exterior mexicana está administrada por un contingente importante de profesionistas de las relaciones internacionales que hacen carrera en la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) y que se convierten en un gran aparato burocrático y profesionalizado que trabaja en los pormenores y los tecnicismos de la diplomacia. Por supuesto que siempre habrá una orientación conforme a los gustos o necesidades del presidente en turno, pero la SRE no ha experimentado giros abruptos que indiquen un verdadero cambio en materia de política exterior. Finalmente, la política exterior genera muchas posiciones pero es fundamentalmente secundaria para el gran público mexicano y los electores, de ahí que el elemento retórico, que a continuación describiremos, prive en los discursos pro latinoamericanistas de los gobiernos mexicanos.

Para ilustrar las hipótesis de nuestro trabajo es necesario recordar el contexto histórico de las relaciones entre México y América Latina y el Caribe. No lo haremos de manera detallada, sino sintetizando lo que diversos especialistas han señalado sobre el tema. Para ello presentamos los siguientes elementos que explican estas relaciones diplomáticas:

El elemento discursivo: América Latina y el Caribe forman parte de la retórica política mexicana, y genera siempre consensos entre el público y los intelectuales. A esos países se les considera hermanos y siempre se resaltan los valores culturales compartidos. Sin embargo, en el terreno político, América Latina y el Caribe han ocupado un lugar secundario en la política exterior mexicana y, en los últimos años, la región parece cada vez menos importante (Vázquez Olivera, 2006). Sin embargo, eso no se percibe en los planteamientos programáticos de los gobiernos que se condensan en los planes de desarrollo que cada presidente somete a la opinión pública. Como veremos más adelante, tanto Fox como Calderón resaltaron en sus respectivos planes de desarrollo la necesidad de intensificar las relaciones de México con América Latina y el Caribe y de recuperar el papel de liderazgo que, al menos en la retórica, México debía asumir.

El liderazgo y los vínculos culturales: en términos generales, la opinión pública sostiene que México es un país con identidad latinoamericana (González, Martínez i Coma & Schiavon, 2008). Se asume también, de una forma gratuita, que el país ha ejercido un liderazgo con respecto hacia América Latina y el Caribe. Sin embargo, la opinión pública latinoamericana no lo percibe así. Es decir, retóricamente, y para consumo interno, México es hermano regional y líder de América Latina y el Caribe, aunque eso no se concrete en la realidad. Se trata de una posición más vinculada a la buena voluntad y que pretende convencer al mercado interno. En otras palabras, cualquier presidente mexicano debe sostener públicamente que el país ejerce un liderazgo regional.

La zona de influencia. En los setenta México trató de jugar el rol de liderazgo no sólo con América Latina y el Caribe sino con los países del Tercer Mundo particularmente durante el gobierno de Luis Echeverría (1970-1976). También vivía del prestigio por su política de asilo que permitió la llegada de miles de latinoamericanos que huían de los regímenes militares en sus países. Y en los ochenta, México participó activamente en los procesos de paz en Centroamérica, incluso contrariando a los Estados Unidos (Ojeda Gómez, 2007). Esta presencia con un alto grado de activismo desaparecería gradualmente desde los noventa, como veremos en el caso hondureño más adelante.

El triángulo México-EEUU-AL. Esto significa, como lo han demostrado algunos autores ya, que la política exterior de México hacia América Latina y el Caribe siempre ha buscado evitar confrontaciones con Estados Unidos (González González, 2006). En otras palabras, la política exterior de México hacia América Latina y el Caribe es una política también diseñada pensando en los Estados Unidos. Dicho fenómeno tiene, además, otro componente. Desde 1994 y con la firma del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), México prácticamente orientó todos sus esfuerzos regionales hacia Estados Unidos. Al ocupar el TLCAN el primer lugar de la agenda en materia de política exterior mexicana en un contexto que ya había clausurado la Guerra Fría, hizo inevitablemente una reorganización de las prioridades, en ellas, América Latina y el Caribe pasaron a un segundo plano.

La política de estado hacia América Latina. Finalmente, por política de estado nos referimos a los rasgos fundamentales de las relaciones entre México y América Latina, es decir, a las prácticas comunes de varios gobiernos a lo largo de los años, concretamente, desde la década de los noventa. Se trata de un concepto empírico Los últimos cinco presidentes de México han mantenido una misma política exterior hacia América Latina que se podría resumir en dos grandes temas: 1) la promoción del libre comercio y la firma de tratados comerciales: Costa Rica (1995), Bolivia (1995), Colombia y Venezuela (1995), Nicaragua (1998), Chile (1999); 2) la ausencia de México en temas controvertidos y una estrategia de cero confrontaciones con los gobiernos latinoamericanos aunque éste último punto se haya visto seriamente comprometido durante el gobierno de Fox como se describe en el siguiente apartado.

Al detectar estas dos generalidades en las relaciones con los países de la región que trascienden cinco gobiernos presidenciales en México, podemos entonces considerarlas como estrategias definidas y que nos ilustran una continuidad al respecto. Se trataría, pues de una política exterior de Estado.^²

El antecedente inmediato: la política exterior de Vicente Fox hacia América Latina y el Caribe

Esta política exterior de Estado hacia América Latina, más o menos consistente y sin graves sobresaltos durante años, se vio afectada en el tema de las confrontaciones bajo el gobierno de Vicente Fox. Con su llegada a la presidencia mediante un proceso electoral que no generó ni dudas ni oposición, Fox adquirió lo que se llamó el bono democrático, es decir, un gran caudal de legitimidad. Al mismo tiempo, su personalidad le ganó muchos simpatizantes no sólo en América Latina sino en el mundo.

Sin embargo, la prioridad de Fox fue profundizar sus relaciones con Estados Unidos y eso fue en detrimento de América Latina. Sus tres proyectos más importantes fueron:

Como se podrá ver, la prioridad era Estados Unidos y así ocurrió durante los primeros meses del gobierno tanto de George W. Bush y Fox. Por supuesto, los atentados del 9/11 cambiaron la prioridad estadounidense y México perdió el interés de la Casa Blanca. En materia de política exterior, Fox quedó a la deriva sobre todo por adoptar una posición contraria a Estados Unidos referente al tema de Irak en 2003, justo cuando México era miembro no permanente del Consejo de Seguridad de la ONU.

Lo que se mantuvo fue el interés mexicano por promover políticas comerciales en la región latinoamericana. En el 2000 se firmó un tratado de libre comercio con Guatemala, El Salvador y Honduras, en el 2004 con Uruguay y buscó ingresar como observador al Mercosur. Ingresó en 2004 como observador al Sistema de Integración de Centroamérica (SICA) y se promovió el Plan Puebla Panamá como instrumento de cooperación para el desarrollo económico regional abarcando los estados sureños de México y los países centroamericanos (González González, 2006).

Lo que se descompuso, sin embargo, fue la relación de Fox con diferentes mandatarios latinoamericanos. La crónica de los siguientes hechos son una muestra de ello (Velázquez, 2007):

La crónica anterior da cuenta de las confrontaciones entre Fox y su equipo con los mandatarios latinoamericanos (Velázquez Flores & Domínguez, 2007). Estos desencuentros aislarían a Fox en el continente ya que no encontraba apoyo ni en el norte ni en el sur. Internamente, su política exterior fue criticada por amplios sectores dentro de la opinión pública y los partidos de oposición. Esa fue la herencia que recibió Calderón en la política exterior mexicana a principios del siglo XXI.

La llegada de Calderón al gobierno de México, con un perfil conservador y tras una discutida elección, presagiaba roces internacionales, sobre todo con los gobiernos de la llamada izquierda latinoamericana que seguían resentidos por los malentendidos con Vicente Fox.

Manteniendo los rasgos de una política de estado, el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2012 de Felipe Calderón, señalaba que México debía recuperar su presencia y liderazgo en América Latina. Esta idea, reiteramos, era exclusivamente retórica.

Sin embargo, lejos de confrontarse, Calderón diseñó una estrategia de reencuentro con la región, principalmente tratando de superar los errores cometidos por Fox (Ochoa & Contreras, 2012). Si bien, su estrategia fue activa, también es calificada de modesta (González González & Velázquez, 2014), es decir, intensa pero no precisamente en los temas más comprometedores. Cabe destacar también que durante el gobierno de Calderón la prioridad fue la guerra contra los cárteles del narcotráfico y, por ende, otras áreas de la actividad política fueron relegadas a planos secundarios. Esto impactó en la política exterior mexicana, cuyo diseño no fue protagónico, ya que fue la política interna la de mayor importancia para Calderón vinculando hacia América Latina una política exterior de corte personal que sería denominada “diplomacia presidencial” (Espinosa, 2010, p. 405).

En su primer viaje como presidente en funciones, Calderón visitó Nicaragua. Visitó posteriormente El Salvador, viajó a Guyana, para participar en la XIX Cumbre del Grupo de Río y a Belice para la IX Cumbre del Mecanismo de Diálogo y Concertación de Tuxtla, recibió a los mandatarios de Centroamérica en la Cumbre del Plan Puebla-Panamá, y a sus homólogos de Chile, Argentina y Brasil. Esta estrategia también se vio reflejada con el nombramiento de embajadores para Cuba y Venezuela, que fueron bien vistos por los gobiernos de dichos países.

En este sentido, a continuación se describen las estrategias seguidas por el gobierno de Calderón en su política exterior hacia América Latina: A) la continuidad de una política de estado comercial para la región; B) el reencuentro principalmente con Cuba y Venezuela; C) la ausencia de una potencial confrontación ante el golpe de Estados en Honduras y la salida del presidente Zelaya; D) los altibajos de las relaciones con Brasil; E) las acciones de la agenda regional. Estas estrategias deben ser entendidas como los pasos adoptados por Calderón con miras, en un primer momento, a establecer sus relaciones hacia América Latina y, en un segundo momento, como las reacciones ante los temas coyunturales.

A) La continuidad de una política de estado comercial para América Latina

El recuento de la agenda mexicana en América Latina durante el gobierno de Calderón deja en claro que la prioridad fueron los temas comerciales. En abril de 2007 se llevó a cabo la Cumbre del Plan Puebla Panamá en Campeche, México. El 30 de octubre se reunió con los presidentes de El Salvador y Honduras, en el marco del Foro México Cumbre de Negocios 2007, en Monterrey, México.

Durante la IX Cumbre del Mecanismo de Tuxtla, el Presidente de México reiteró la prioridad de fortalecer las relaciones con Centroamérica, así como el compromiso con el desarrollo social y económico de esta región.

Con la intención de fortalecer la presencia de México en América del Sur se llevaron a cabo las siguientes acciones: Se celebró un Acuerdo de Asociación Estratégica con Argentina y se formó el Grupo de Estudios de Alto Nivel y el Grupo de Monitoreo del Comercio Bilateral con Brasil. En el ámbito comercial, continuaron las negociaciones tendientes a suscribir un Tratado de Libre Comercio con Perú.

Con Chile se estableció el Consejo de Asociación, órgano encargado de supervisar la aplicación del Acuerdo de Asociación Estratégica Bilateral. Y con Brasil se instauró la Comisión Binacional como un esfuerzo para avanzar en la institucionalización de las relaciones bilaterales, llevándose a cabo la primera reunión en marzo de 2007.

En las Cumbres que celebró el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) en Paraguay y Uruguay en 2007, México reiteró su interés en avanzar en un mayor acercamiento político y comercial con los países de este mecanismo.

En la XXXVII Asamblea General de la OEA celebrada en Panamá, del 3 al 5 de junio de 2007, México promovió una mayor integración de los mercados de América Latina, con el fin de incrementar el comercio regional y consolidar cadenas productivas para lograr una inserción más competitiva a nivel mundial. Enriquecer e impulsar la agenda mesoamericana en el marco del Plan Puebla-Panamá

México participó en la III y IV Reunión Ministerial del Foro del Arco del Pacífico Latinoamericano, que se celebraron en Cancún (13-14 de abril) y Santiago de Chile (2-3 de octubre), respectivamente. Este foro busca consolidar la cooperación económica y el diálogo político entre los países latinoamericanos de la Cuenca del Pacífico, fortalecer la región y tener mayor peso en sus vínculos con los países de Asia-Pacífico.

En forma paralela a la XVIII Cumbre Iberoamericana, el Presidente de México participó en la Reunión de Jefes de Estado integrantes del Arco del Pacífico Latinoamericano (San Salvador, El Salvador, 30 octubre). El Presidente manifestó que este foro debe ser, además de un instrumento de armonización comercial, un mecanismo de hermandad política y soberana que permita construir en paz, en acuerdo y en entendimiento, la anhelada solidaridad e integración latinoamericana.

En el marco de la X Cumbre del Mecanismo de Tuxtla (Villahermosa, Tabasco, 27-28 de junio) se consolidó el proceso de reestructuración y fortalecimiento del Plan Puebla-Panamá iniciado en abril de 2007, el cual evolucionó hacia el Proyecto de Integración y Desarrollo de Mesoamérica (Proyecto Mesoamérica). Este mecanismo articula esfuerzos de cooperación, desarrollo e integración de los países de Centroamérica, Colombia y los estados mexicanos del sur-sureste.

En materia de acuerdos económicos con la región, durante 2009 se llevaron a cabo reuniones de los diversos mecanismos de diálogo con los países de América Latina y El Caribe, que permitieron fortalecer los intercambios en este ámbito: Con Brasil se suscribió un acuerdo de promoción comercial y otro en materia de propiedad industrial; con Colombia, se firmó un convenio para evitar la doble tributación y con Uruguay se suscribió un Acuerdo de Asociación Estratégica. Además, con este último país también se suscribieron acuerdos de transporte aéreo y otro más para evitar la doble tributación.

La política exterior de Estado, claramente orientada hacia los intereses comerciales también durante el sexenio de Calderón se concretó en los siguientes puntos:

La lógica esgrimida por el gobierno de Calderón para justificar y pregonar las bondades de dichas acciones justo al final de su periodo presidencial, dictaba que en el caso de la Alianza del Pacífico, el propósito era afrontar de manera conjunta el reto que significan los mercados del pacífico asiático. Esto propiciaría, según Calderón, el primer paso hacia “una integración profunda que lleve a los pueblos de América Latina a constituir un solo mercado, una sola región económica y una misma área de oportunidad” (ITAM, 2011c, p. 5-6). Y en lo referente al TLC con Centroamérica, otra vez el factor geoeconómico estaría presente al constituirse como una “zona geográfica de desarrollo” (ITAM, 2011d, p. 3-4).

En este tiempo se puede decir que el volumen de la actividad comercial entre México y América Latina creció, sin embargo, el porcentaje del comercio total fue muy pequeño: apenas un 6.3 % de las exportaciones y un 4. 5% de las importaciones totales para el año 2010 (González González & Velázquez, 2012, p. 22). Igualmente, las exportaciones de México hacia América Latina “crecieron más rápidamente (en promedio 21 %) que a otras regiones (Asia 19%, Europa 14 % y América del Norte 7 %). Sin embargo, “México sólo dirige cuando más 7 % de sus exportaciones” a la región (González González & Velázquez, 2012, p. 25). Esto se debe claramente a la orientación comercial mexicana hacia Estados Unidos.

La pregunta que surge entonces es ¿por qué México promueve tanto los acuerdos de libre comercio con la región cuando éstos no han tenido un impacto notable? Una primera respuesta apuntaría a que éstos todavía no se han aprovechado al máximo. Otra respuesta sería que México mantiene esa política de apertura comercial como bandera y firma acuerdos comerciales aunque éstos no sean tan relevantes. La segunda respuesta revelaría el hecho de que la política comercial hacia América Latina no está en discusión a pesar de su poca pertinencia. Y no estaría en discusión por el sólo hecho de ser una política de Estado asumida por los gobiernos en turno.

Esta breve descripción ilustra con claridad que la política exterior de Calderón hacia América Latina mantuvo la estrategia de privilegiar la política comercial en la región seguida por los cuatro gobiernos anteriores, convirtiéndose, como dijimos antes, en una política exterior de Estado reconocible por la consistencia de sus acciones.

En el terreno político-diplomático, el gobierno de Felipe Calderón mantuvo un perfil bajo hacia América Latina. Con Cuba se tendieron puentes para reencontrar el histórico entendimiento entre ambos países. Con Venezuela, varios analistas calificaron de tibias las reacciones del gobierno mexicano ante los embates estatizadores de Hugo Chávez que perjudicaron a algunas empresas mexicanas. Pero, finalmente con ambos países se restituyó la normalidad diplomática perdida durante el gobierno de Vicente Fox.

Con Cuba, la prensa mexicana destacó que en marzo de 2008 se había cerrado la crisis bilateral iniciada durante el gobierno de Fox. En aquella fecha, el encuentro entre los cancilleres de Cuba y México concluyó con los roces entre ambos gobiernos por el tema de la deuda de Cuba hacia México, conflicto que se desató, en buena medida, por que el gobierno de Fox consideró que Cuba se había inmiscuido en asuntos de política electoral en México.

Otro tema sensible que generó tensión entre ambos países, fue el de los Derechos Humanos, implicando que México bajara el tono de sus críticas hacia Cuba y se estableciera un canal de diálogo sobre esa materia. Desde el gobierno de Zedillo, México había tenido una postura crítica hacia Cuba y su trato a los disidentes políticos. Con Calderón, prácticamente ese tema nunca fue tratado de manera abierta y pública ni por el gobierno de México ni por la cancillería. En los hechos, desde 2007 México propuso excluir a Cuba del mecanismo de observación especial en el nuevo Consejo de Derechos Humanos (ITAM, 2011a) y en julio de 2007 y en el marco de la IX Reunión Interparlamentaria Cuba-México, éste último condenaba el bloqueo económico, comercial y financiero contra la isla mientras que el primero condenaría el muro fronterizo entre México y California (ITAM, 2011a).

El silencio ante el tema de los Derechos Humanos en Cuba se mantuvo incluso en momentos críticos como tras la muerte del disidente cubano Orlando Zapata o la huelga de hambre de Guillermo Fariñas, el gobierno mexicano no hizo algún tipo de declaración. En abril de 2010 el tema llegó al Senado de la República Mexicana, pero por razones técnicas menores, prácticamente el asunto se olvidó sin que existiera algún tipo de pronunciamiento. Esto puede interpretarse con una estrategia de cero confrontaciones con el gobierno cubano que parece revivir las relaciones diplomáticas tradicionales entre México y Cuba (ITAM, 2010a).

Finalmente, las relaciones quedaron claramente restablecidas tras un par de visitas que realizara la canciller mexicana, Patricia Espinosa a Cuba en 2008 y 2009 y cuando Felipe Calderón cumplió su promesa de visitar al país en abril de 2012 tras estar menos de 24 de horas y de mantener reuniones con Raúl Castro y con el arzobispo de La Habana, el cardenal Jaime Ortega.

Con Venezuela, el primer gesto fue el nombramiento de nuevos embajadores: Jesús Mario Chacón, embajador mexicano en Venezuela y Roy Chaderton Matos embajador venezolano en México. Estos nombramientos fueron interpretados como un intento de resarcir las heridas provocadas durante el gobierno de Fox. En 2005, los enfrentamientos verbales entre Fox y Hugo Chávez provocaron que ambos gobiernos retiraran a sus respectivos embajadores y estuvieran a punto de romper relaciones.

En 2010, ante la escalada de discursos negativos entre Colombia y Venezuela que se intensificó en la Cumbre del Grupo de Río en Playa del Carmen, México. El gobierno de Calderón se limitó a ofrecer tímidamente su ayuda como mediador y abogó por un diálogo respetuoso entre ambos países.

Finalmente, algunas empresas mexicanas se vieron afectadas por las expropiaciones practicadas por el gobierno venezolano. Sin embargo, ante esos embates las empresas no encontraron el apoyo del gobierno mexicano para presionar a Venezuela o exigir algún tipo de explicación. Se apreció una actitud tibia del gobierno mexicano en casos que claramente afectaban los intereses económicos en la nación venezolana. Esto lo explicamos desde la perspectiva de enmendar el daño causado en las relaciones bilaterales por el gobierno de Fox, lo que llevó a Felipe Calderón a adoptar una diplomacia prácticamente ausente ante cualquier potencial conflicto.

Pero también hay un argumento que se conecta con el proceso político mexicano y que podría explicar el interés de Calderón por acercarse tanto a Cuba como a Venezuela. El partido político de Calderón se llama Partido Acción Nacional y es de corte católico conservador y neoliberal en lo económico. Fox llevó esa bandera hasta sus límites y entró en roces con los gobiernos de izquierda latinoamericanos, incluso con los llamados moderados como en los casos de Argentina y Brasil. Pero con Cuba y Venezuela el enfrentamiento de Fox se ubicó en el terreno más ideológico.

Pero Calderón no tenía los incentivos políticos para continuar con el distanciamiento, por el contrario, ese acercamiento debería ser visto también como una estrategia de política interna. Recordemos que Calderón había ganado las elecciones por un estrechísimo margen que apenas llegaba al 0.5% y que le había ganado las elecciones al candidato de la izquierda mexicana. El entorno político se enrareció y las denuncias de fraude electoral no se hicieron esperar. El clima no era nada propicio para la normalidad institucional, al grado de que Calderón tomó posesión entre gritos y empujones en la Cámara de Diputados, misma cámara a la que no pudo regresar el presidente para interactuar con el poder legislativo.

Se ha dicho de manera amplia e insistente que el gobierno de Calderón comenzó con poca legitimidad. Y quizá una forma de ganar esa legitimidad en duda era mediante la reconstrucción de los lazos diplomáticos con los dos gobiernos más claramente de izquierda en la región. Las fuerzas de izquierda en México quedarían desarropadas una vez que Cuba y Venezuela legitimaran, en su reconocimiento a Calderón. Esto ocurrió finalmente, ambos países reanudaron sus relaciones con México y Calderón pudo presumir su legitimidad gracias a sus relaciones con esos países.

Pero un tema que llegó a preocupar a varios sectores de la opinión pública mexicana fue la aparente pérdida de liderazgo regional de México hacia América Latina.Quizá el caso que ilustra claramente sea la pérdida de liderazgo regional de México hacia Centroamérica, nada más y nada menos que su zona natural de influencia. En este sentido, México siguió la estrategia de una política de bajo perfil y esto se ilustró en el hecho de haber jugado un rol discreto en la búsqueda de una solución dialogada y pacífica con el golpe de estado en Honduras y la salida del presidente Zelaya en junio de 2009.

Ante el golpe de estado, el gobierno mexicano convocó a una cumbre extraordinaria de cancilleres del Grupo de Río en Managua. En la declaración de dicha reunión se condenó el golpe militar y se pidió el restablecimiento del orden constitucional y la restitución de las autoridades legalmente constituidas. El documento marcó la línea de actuación que seguirían los gobiernos de América Latina: rechazo enérgico del golpe, señalamiento de la ilegitimidad del gobierno de Roberto Michelletti y la necesidad de que Manuel Zelaya regresara a Honduras como presidente legítimo. Asimismo, México, junto con varios países latinoamericanos, anunció el retiro de su embajador en Honduras.

Igualmente en la reunión del G-5 (Brasil, China, India, México y Sudáfrica) el 8 de julio del 2009 en Italia, los presidentes Luis Ignacio Lula y Calderón condenaron el golpe y acordaron trabajar conjuntamente para fortalecer la unidad latinoamericana y forjar una región de estabilidad social y política, y de respeto a las instituciones. El 23 de julio los entonces cancilleres de Brasil y México, Celso Amorim y Patricia Espinosa, respectivamente, declararon en Brasilia que la Organización de Estados Americanos debía retomar protagonismo en la crisis, y que tanto EEUU como la Unión Europea podían hacer más para presionar al gobierno golpista.

Finalmente, es importante mencionar la defensa mexicana del gobierno legítimo de Manuel Zelaya, por lo menos en dos ocasiones. Tras el golpe de Estado, la entonces Canciller hondureña, Patricia Roda, voló a México para refugiarse, tras la invitación que le hizo el embajador mexicano en Honduras. Desde México, Roda viajó, junto con el presidente Calderón, a Managua para asistir a la reunión de emergencia del Grupo de Río. Zelaya públicamente reconoció y agradeció el apoyo de Calderón en esos momentos difíciles.

La segunda ocasión de defensa del gobierno legítimo de Honduras se produjo después de que un autodenominado nuevo embajador de Honduras en México impidiera el acceso a las instalaciones de la embajada a Rosalinda Bueso, la entonces Embajadora nombrada por el gobierno de Zelaya. Por esa razón, las autoridades mexicanas emitieron un comunicado en el que reconocían a la Embajadora Bueso como la única representante legítima de Honduras, y por tanto como integrante del cuerpo diplomático acreditado en México.

Si bien desde el principio hubo disposición por parte del gobierno mexicano a intervenir en el conflicto como mediador:

de visita en México, Zelaya hizo una serie de desafortunadas declaraciones que le cerraron las puertas. Aprovechando este desencuentro entre Zelaya y el presidente Calderón, Luis Ignacio Lula Da Silva determinó dar asilo en la sede diplomática brasileña en Tegucigalpa, al depuesto mandatario cuando regresara al país (Rosas, 2010, p. 179).

A pesar de estas acciones, todas realizadas en términos oficiales, México no ejerció un papel enérgico en la crisis hondureña. Sus tibias posturas sólo dejaron la puerta abierta a Brasil, como el portavoz de la región. Ante el vacío de poder regional Brasil, una nación con pretensiones hegemónicas, tomó el lugar vacante dejado por México y Washington y jugó un papel relevante en la resolución de la misma. El gobierno de Felipe de Calderón a pesar de establecer una posición de rechazo al golpe y sobre la necesidad absoluta de la vuelta de Zelaya a Honduras se visualizó detrás de Brasil como un actor pasivo en el proceso de normalización de la situación hondureña.

Cuando Vicente Fox ganó la elección presidencial mexicana en el año 2000, pronto tuvo el apoyo de la opinión pública internacional por haber consolidado, al menos en apariencia, el proceso democrático mexicano. A eso le llamaron los periodistas y analistas mexicanos el “bono democrático” y Fox lo utilizó para difundir la imagen de un México proactivo en política exterior y que ejercería su liderazgo en América Latina. Pero a partir del 2003, sería Luis Ignacio Lula Da Silva quien robaría las cámaras de la popularidad política en América Latina y se abriría así un episodio de distanciamiento entre Brasil y México por el rol protagónico que perdiera Fox y que ganaría Lula. Pero también, se hizo patente una rivalidad no del todo clara entre Brasil y México por ejercer su liderazgo en la región.

Los gobiernos mexicanos habían vendido durante décadas la idea de que el país ejercía de manera natural un rol de “hermano mayor” de América Latina. Este discurso, sin embargo no era compartido por los países sudamericanos. Si bien sirvió de consumo interno para legitimar los gobiernos autoritarios mexicanos durante la segunda mitad del siglo veinte, distaba de ser realista. Y ya hacia finales de dicho siglo, la sociedad comercial con Estados Unidos afianzaría la idea de que México era más bien un país que había decidido por Norteamérica y eso lo distanciaría de sus “hermanos” latinoamericanos. Sudamérica vería con buenos ojos el liderazgo brasileño que en más de una ocasión plantearía su distancia o su franca oposición a la hegemonía estadounidense tanto en el continente como en los foros internacionales.

Por lo anterior, se empezó a acuñar la idea de que existía una rivalidad entre Brasil y México y que ésta quedó de manifiesto cuando en la IV Cumbre de las Américas celebrada en 2005 en Mar del Plata, el bloque sudamericano liderado por Brasil dinamitara el ALCA,^⁶ modelo de integración económica propuesto por Estados Unidos y que Vicente Fox promovió y difundió incluso confrontándose con varios líderes latinoamericanos. Para entonces, Brasil apuntaba a ser uno de los Estados que, según varios analistas, conformaría un bloque hexapolar que diluiría la pretendida hegemonía unipolar de Estados Unidos. Por su parte, México parecería haber renunciado definitivamente a sus pretensiones de convertirse en una potencia media con mayores márgenes de maniobra en el ámbito internacional.

Brasil participaba más activamente en el concierto internacional; por ejemplo, enviando cascos azules a las misiones de paz de la ONU. El que México no lo hiciera se consideraba una muestra de su provincianismo y su falta de compromiso global. Y entre las diferencias más importantes de la relación bilateral destacaría la pretensión brasileña de aumentar los miembros no permanentes del Consejo de Seguridad de la ONU, propuesta a la que México se ha opuesto.

Durante el gobierno de Felipe Calderón se dieron algunos episodios en el terreno político y comercial que reavivaron la idea de la rivalidad entre México y Brasil. Pero, al mismo tiempo, se establecieron pautas más claras hacia la redacción de un tratado de libre comercio entre dichos países. Podría decirse que las relaciones entre México y Brasil avanzaron con “demasiada cautela y cierto grado de desconfianza” (Soriano, 2012, p. 135).

En el terreno político y diplomático, México organizó en diciembre de 2010 la XVI Conferencia de las partes (COP-16) de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático en Cancún. Este se trataba de un evento importante para Felipe Calderón quien ya preparaba sus últimos años de gobierno y buscaba notoriedad internacional ante la proximidad de la reunión del G-20 también en México en 2012. México había invitado a Luis Ignacio Lula pero el presidente brasileño decidió cancelar su participación argumentando que la cumbre no lograría avances significativos (Soriano, 2012). Este desencuentro podría explicar, según Juan Pablo Soriano (2012), el hecho de que Felipe Calderón cancelara su presencia en la toma de posesión de Dilma Ruseff, hecho que generó severas críticas dentro de la opinión pública mexicana (Granados Chapa, 2011). El segundo desencuentro diplomático ocurriría en mayo de 2011 cuando ante la renuncia de Dominique Strauss-Kahn como director gerente del FMI, México propusiera como candidato a Agustin Carstens, gobernador del Banco de México como candidato, y Brasil no respaldara dicha candidatura y apoyara a Christine Lagarde conjuntamente con China, India y Rusia, pensando más en su rol dentro de las potencias emergentes que en su solidaridad con una candidatura latinoamericana (Soriano, 2012).

En el ámbito comercial, México había firmado desde 2003 “un tratado de libre comercio respecto a vehículos ligeros y autopartes con Brasil y el resto de las naciones del Mercosur (Argentina, Paraguay y Uruguay), titulado “Acuerdo de Complementación Económica 55” (ITAM, 2012b, p. 4). Para el 2011, el acuerdo generó un superávit a favor de México. Es entonces que Brasil le exigiera al gobierno mexicano la revisión de dicho acuerdo, se analizara el mecanismo dispuesto para “el flujo del comercio de vehículos ligeros, se revisara la posibilidad de un mayor contenido nacional y se incluyera la apertura para los camiones hechos en Brasil” (ITAM, 2012b, p. 4-5). Las negociaciones no fueron tersas, llegaron a un punto de estancamiento y a las amenazas brasileñas de cancelar definitivamente su sociedad comercial con México en ese rubro (ITAM, 2012a). Finalmente, “las negociaciones arrojaron un acuerdo de limitar la exportación de autos desde México a Brasil” y “en cuanto a contenido regional en vehículos ligeros mexicanos, ésta aumentará de 30% a 35% y, para el quinto año, a 40%” (ITAM, 2012c, p. 5). El resultado no fue bien visto por la opinión pública mexicana especializada en economía y comercio, quienes criticaron el hecho de que México cediera a las peticiones brasileñas. Nuevamente se levantaría la especulación sobre la pérdida de poder relativo de México hacia Brasil, como ocurriría con el caso hondureño antes descrito y como apuntarían diversos analistas al señalar reiteradamente el crecimiento económico y el rol protagónico de Brasil ante el mundo en menoscabo de México.

Llegó un momento en que se pudo haber dicho que el balance final de las relaciones entre México y Brasil se había equilibrado con las negociaciones desde 2010 para cristalizar el Acuerdo Estratégico de Integración Económica, que tomaba en consideración los siguientes puntos:

Sin embargo, nuevamente las negociaciones encontrarían obstáculos, ahora por parte del sector agropecuario mexicano (ITAM, 2011b). Finalmente, el tratado que ha sido mencionado desde 1997 sigue sin consolidarse, y nuevamente surge la idea de que entre México y Brasil persiste la desconfianza y las relaciones diplomáticas caminan a pasos lentos y con demasiada cautela.

Al mismo tiempo, cada país asumió un papel internacional diferente. Brasil se considera no sólo una nación emergente sino encaminada a reconfigurar el orden internacional con el papel protagónico que juega tanto en los BRICS^⁷ como en Sudamérica y en sus relaciones sur-sur dentro del foro IBSA^⁸ o con su destacada presencia en África subsahariana, Centro América y El Caribe.^⁹ En este sentido, considera que la integración de un bloque regional y otorgarle prioridad a sus vecinos consolidará su papel como actor global (Fortuna, 2009). Por su parte, México mantiene una actitud protagónica pero en temas marginales, tanto a nivel internacional como regional. Este último punto se revisará en el siguiente apartado. En lo que respecta a su vecindad, es claro que la relación comercial estratégica más importante recae en el TLCAN y eso impacta su presencia global más como actor de Norteamérica, una región en configuración, que como protagonista internacional.

La participación de México en la agenda regional latinoamericana durante el sexenio de Felipe Calderón reitera el argumento aquí señalado que, en el ámbito retórico y discursivo, América latina pareciera ser una región relevante para el país que, no se tradujo en políticas concretas.

En el siguiente cuadro, se ilustran tanto el mensaje como la agenda que Felipe Calderón llevó a las cumbres iberoamericanas. Se destaca el tema del medio ambiente que fue su bandera en tres cumbres (2007, 2009 y 2010) y el reiterado llamado a consolidar el libre mercado en la región y las políticas que favorezcan la inversión privada (Ver Cuadro 1).

En el área inmediata de presencia mexicana se destacó el Proyecto de Integración y Desarrollo de Mesoamérica (Proyecto Mesoamérica), con el objetivo de identificar posibles áreas de convergencia entre ambos mecanismos. El Proyecto Mesoamérica es un mecanismo de diálogo y coordinación que articula esfuerzos de cooperación, desarrollo e integración entre los países de la región (Belice, Colombia, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá y República Dominicana), con el objetivo de mejorar la calidad de vida de sus habitantes. Esta iniciativa impulsó proyectos en materia de transporte multimodal, telecomunicaciones, energía, salud, medio ambiente, vivienda y protección civil (ITAM, 2009).

Es de destacar que la presencia mexicana en diversos foros intentó consolidar una postura que pareciera favorecer la integración regional. Así ocurrió con la Cumbre de la Unidad de América Latina y el Caribe celebrada en el contexto de la conclusión de la Secretaría pro tempore de México en el Grupo de Río. El evento llevó el título de “Cumbre de Unidad de América Latina y el Caribe”, pues fue una reunión conjunta del Grupo de Río y la Cumbre de América Latina y el Caribe sobre Integración y Desarrollo. En las mismas fechas (febrero de) se celebró la Cumbre México–CARICOM, cuyo nombre oficial fue Cumbre de América Latina y el Caribe sobre Integración y Desarrollo (ITAM, 2010c).

Finalmente, el colofón del gobierno calderonista tuvo un claro perfil regional. Visitó, como lo había prometido al inicio de su mandato y como se indicó antes, a Cuba en el marco de la Cumbre Empresarial de las Américas y en la VI Cumbre de las Américas, en Cartagena de Indias. De igual forma se reunió en Haití con su homólogo Michel Joseph Martelly. En ambos casos, Calderón llevaría un mensaje en el que destacó los lazos históricos de amistad y fraternidad (ITAM, 2012d). Este tipo de giras representaron el cumplimiento de obligaciones establecidas y no precisamente pasos claros en la definición de una política activa hacia la región.

El gesto de concluir su administración con una gira latinoamericana refuerza el argumento de que hacia la región, la política exterior mexicana fue fundamentalmente retórica y que la sustancia de la relación quedó orientada hacia la profundización de los lazos comerciales, evadiendo temas de responsabilidad política o diplomática.

Como se pudo observar, la política exterior de México hacia América Latina en el siglo XXI plantea una clara continuidad con los años noventa: el interés por los temas comerciales. Esa continuidad se vio rota por los roces diplomáticos que caracterizaron al gobierno de Fox y que lo distanció de los países de la región. La estrategia emprendida por Felipe Calderón demostró claramente la persistencia del enfoque comercial y los intentos por restaurar las relaciones dañadas.

De la misma forma, persistió la retórica política de considerar a América Latina como una región importante para México aunque esto sólo se tradujo en relaciones comerciales. No se apreció un frente político importante en el cual México participara con América Latina, por el contrario, México rivalizó con Brasil en el tema de la ampliación de los países permanentes en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en lugar de construir un bloque común.

Finalmente, en este periodo fue evidente que los intereses mexicanos estuvieron totalmente orientados hacia Estados Unidos y eso redujo el margen de maniobra de la cancillería para adoptar posiciones independientes respecto a América Latina. Las conclusiones a las que llegaron algunos analistas de la política exterior mexicana, señalando que el sexenio de Calderón fue de “bajo perfil público y prudencia política” (González González & Velázquez, 2014, p. 151) parecen confirmar lo anterior.

En resumen la política exterior de México hacia esta región presentó características fácilmente reconocibles que apuntaron a una estrategia que trascendió los intereses coyunturales de los gobiernos, es decir, se trató de una política exterior que privilegió el comercio, que evitó las confrontaciones, excepto por los errores diplomáticos de Vicente Fox, y que mantuvo a Estados Unidos como parte de un triángulo diplomático que redujo las posibilidades de independencia en materia de política exterior de México. Con el actual gobierno de Enrique Peña Nieto se podría confirmar las continuidades de una política exterior hacia la región basaba en lo comercial.

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1Este artículo forma parte de los trabajos de investigación del Cuerpo Académico Política Exterior y Cooperación Internacional registrado ante PRODEP-SEP, México, de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla. Los autores son profesores-investigadores de la FDYCS, BUAP, adscritos a la carrera de Relaciones Internacionales.

* Doctor en Relaciones Internacionales y Unión Europea por la Universidad Complutense de Madrid, profesor e investigador en la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla. Correo electrónico: juanp.prado@correo.buap.mx

Jorge G. Castañeda (2007), analista, profesor universitario y ex canciller durante los primeros años del gobierno de Vicente Fox, considera “que han sido mucho más frecuentes los desencuentros de política exterior entre México y América Latina que los esporádicos esfuerzos comunes, siempre más protocolarios que sustantivos” (p.3) lo que le permite plantear que se trata de un mito la “afinidad mexicana con América Latina en el ámbito de la política exterior” (p. 3).

3La profundización del Tratado de Libre Comercio con Colombia pretendía hacer crecer “el comercio entre ambos países. Por ejemplo, México podría ampliar sus exportaciones de tractocamiones de 180 a 300 millones de dólares (mdd) anuales a Colombia y por su parte, Colombia podría aumentar su exportación de carne de res deshuesada de 3,300 toneladas a 7,781. Sin embargo, el Consejo Nacional Agropecuario en México, se encuentra preocupado por dicha iniciativa dado que Colombia no se encuentra libre de la fiebre aftosa. Quedarán excluidos para México productos como azúcar, maíz, café, plátano, tabaco, cacao y frijol y se otorgará acceso preferencial a importaciones colombianas de galletas, chicles, ácido cítrico y lácteos. Por su parte México obtuvo una apertura ilimitada a productos como huevo, tomate, garbanzo y trigo, además de que ganó acceso a aceites vegetales, harina y sémola de trigo. Cabe recordar que el TLC con Colombia entró en vigor hace 15 años y desde entonces las exportaciones mexicanas a dicho país han crecido en un 1,100% al pasar de 306 a 3,757 millones de dólares.” (ITAM, 2011a, p. 5).

4 Dicha alianza tiene como objetivo conformar un área de integración profunda en la región del Arco del Pacífico Latinoamericano con la finalidad de alcanzar una libre circulación de bienes, servicios, capitales y personas. Para lograrlo, las naciones firmantes se comprometieron a crear un Grupo de Alto Nivel, constituido por Viceministros de Relaciones Exteriores y de Comercio Exterior, para supervisar los avances. Con la Alianza del Pacífico, las exportaciones totales de estas cuatro economías aumentarán a 443 millones de dólares, muy por encima de los 281,000 millones de dólares que se obtienen con el MERCOSUR. En cuanto a las importaciones, la cifra podría crecer hasta los 430,000 millones de dólares contra 262,000 millones de dólares actuales. (ITAM, 2011b, pp. 5-6).

5En los últimos diez años, el comercio bilateral entre México y estos cinco países centroamericanos (Honduras, Nicaragua, El Salvador, Costa Rica y Guatemala) se ha multiplicado 3.6 veces, para alcanzar 6,554 mdd en 2010, tendencia que se espera superar con el TLC. Además, Centroamérica representa un mercado en el que sus importaciones alcanzan cerca de 48,000 mdd, y de las cuales 8% son de México. (ITAM, 2011b, p. 3-4)

6Cabe señalar que Brasil, como actor independiente, estableció su propia agenda respecto al ALCA directamente con Estados Unidos, por lo tanto, señalar que fue un opositor acérrimo es un error (Deblock & Turcotte, 2005; Bernal-Meza, 2006)

7A pesar de que el acrónimo BRIC (que en un principio excluía a Sudáfrica) fue acuñado como parte de una investigación sobre mercados emergentes por el economista Jim O’Neill, los mandatarios de Brasil, Rusia, China e India decidieron desde 2006, y en el marco de la Asamblea General de las Naciones Unidas, cristalizar su cooperación multilateral. Han celebrado, desde entonces, varias cumbres y, por iniciativa propia, incluyeron en 2010 a Sudáfrica. Sobre los BRICS como bloque puede encontrarse información actualizada en el sitio de la Universidad de Toronto “BRICS Information Centre”, disponible en: http://www.brics.utoronto.ca/

8El Foro IBSA lo componen India, Brasil y Sudáfrica desde 2003 con miras a superar lo que dichas naciones consideraron como fracaso de la Organización Mundial de Comercio a la hora de afrontar los problemas comunes de las naciones en desarrollo

9Brasil ha establecido una política consistente de presencia tanto en El Caribe como en África fundamentalmente desde la óptica de la cooperación sur-sur y en materia de sanidad y salud pública así como en transferencia de tecnología (Domínguez Ávila, 2007).

Artículo recibido: 01-09-2014 Artículo aceptado: 17-11-2014

MIRÍADA. Año 7 No. 11 (2015) p. 11-34