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Conicto entre elites y expansión del sufragio:
Buenos Aires, 18211
Nicolás Taccone*
Resumen
El 14 de agosto de 1821 se sancionó en Buenos Aires la Ley de Sufragio Di-
recto y Universal Masculino. En comparación con países europeos y al resto
de América Latina, esta normativa resultó inédita para la época por su in-
usitado carácter democratizador. ¿Cuáles son las causas detrás de su apro-
bación? Tras una década de desorden político, el grupo rivadaviano impulsó
esta reforma electoral no solo para aumentar la eciencia y legitimidad del
sistema político, sino también a nes de aanzar su supremacía frente a
otros sectores de la elite dirigente. En tanto partido de gobierno, este gru-
po contaba con los recursos político-institucionales y materiales necesarios
para controlar el proceso electoral y así maximizar las probabilidades de
imponerse en las urnas. Utilizo process tracing como herramienta metodoló-
gica para explicar cómo el conicto entre elites por la representación políti-
ca contribuyó a generar este resultado.
Palabras clave: conicto entre elites, sufragio universal masculino, grupo ri-
vadaviano, process tracing, Buenos Aires
Conict between elites and surage expansion: Buenos Aires, 1821
Abstract
On August 14th, 1821, the direct and universal male surage law was enacted in
Buenos Aires. As compared to European countries and the rest of Latin America,
this law was unprecedented for that period due to its unusual democratizing
character. What are the causes behind the law’s approval? After a decade of political
1 Este trabajo es la “versión artículo” de mi tesis de Maestría en Ciencia Política, título ob-
tenido en la Universidad Torcuato Di Tella. Agradezco a mis directores de tesis, Gabriel
Negreo y Marcela Ternavasio, por su generosidad y apoyo durante aquel proceso. Además,
agradezco a Josena Senese por sus comentarios y recomendaciones, así como también a
Ignacio López por sus sugerencias para convertir la tesis en una publicación académica.
* Brown University. Correo electrónico: nicolas_taccone@brown.edu
Artículo recibido: 28/04/2021 Artículo aprobado: 13/10/2021
MIRÍADA. Año 14, N.º 18 (2022), pp. 15-35.
© Universidad del Salvador. Facultad de Ciencias Sociales. Instituto de Investigación en
Ciencias Sociales (IDICSO). ISSN: 1851 9431
Miríada. Año 14 No. 18 (2022) 15-35
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disorder, the so-called rivadavian group impulsed this electoral reform not only
to increase the overall political system’s eciency and legitimacy, but also to
consolidate its supremacy vis-à-vis other ruling elite groups. As the incumbent
party, the rivadavian group had the necessary politico-institutional and material
resources to control the electoral process and maximize the likelihood of winning
at the ballot box. I use process tracing as a methodological tool to explain how
the inter-elites conict around political representation contributed to produce this
outcome.
Keywords: inter-elites conict, universal male surage, Rivadavian group, process
tracing, Buenos Aires
La Ley Electoral sancionada en Buenos Aires en 1821 le concedió el voto
a todos los hombres adultos “libres”2. Este desarrollo político diere de lo
ocurrido tanto en Europa3 (Kasara y Mares, 2017; Ternavasio, 2002; Zibla,
2017) como en otros países latinoamericanos (Colomer, 2004; Stuven, 1998;
Valenzuela, 1985), donde el sufragio masculino se extendió recién a nes
del siglo diecinueve tras una reducción gradual de, principalmente, requi-
sitos de renta o propiedad. ¿Cuáles son las causas detrás de esta temprana
y extensiva reforma democratizadora?
En un contexto signado por el conicto entre elites políticas, el grupo
rivadaviano amplió el sufragio universal masculino con el doble propósito
de (1) aumentar la eciencia y legitimidad del sistema político, e (2) in-
crementar su poder en el escenario político provincial. En cuanto partido
gobernante, dicho grupo disponía de recursos político-institucionales, es
decir, vínculos con “actores intermedios”—jueces de paz, alcaldes, curas,
jefes de ejércitos regulares o milicias, comisarios de policía, entre otros—
que ejercían una fuerte injerencia en la movilización del electorado, la di-
fusión de listas partidarias y el control de las mesas electorales, inclinando
así la balanza electoral a su favor (Di Meglio, 2006; Kasara y Mares, 2017;
Ternavasio, 1995).
Al mismo tiempo, los rivadavianos gozaban de signicativos recursos
materiales gracias a su estrecha relación con los sectores económicos do-
2 Por un lado, los esclavos quedaban, de iure, excluidos de la posibilidad de votar. Por otro
lado, no había consenso sobre quiénes eran considerados “hombres libres”. Esto no signica
que el derecho al voto otorgado por la ley no fuese amplio, sino que esa amplitud estaba
signada por contornos ambiguos (la gura del “jornalero” es un ejemplo de dicha ambigüe-
dad). Como consecuencia, las autoridades de mesa disponían de un considerable margen de
maniobra para habilitar o excluir como electores a ciertos sectores de la sociedad.
3 El sufragio universal masculino tuvo inicio en 1911 en Suecia, 1918 en Gran Bretaña y
Holanda, 1919 en Francia, 1849 en Dinamarca, 1871 en Alemania, 1918 en Portugal, 1894 en
Bélgica, 1890 en España y 1913/1919 en Italia (Zibla, 2017).
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minantes de la provincia (Gallo, 2012; Ternavasio, 2004). Dicha elite eco-
nómica apoyaba el proyecto político del gobierno y, por lo tanto, abogaba
por su reelección. Si bien no hay evidencia contundente que conrme la
existencia de clientelismo político (intercambio de votos por bienes o in-
centivos materiales), la oposición denunció en todas las elecciones pos-
1821 la “manipulación electoral” del grupo rivadaviano (Ternavasio, 1995,
2002, 2003). Por consiguiente, es posible inferir que los recursos materiales
de los “hombres de negocios” de la provincia se hayan utilizado para ge-
nerar incentivos electorales. Por ejemplo, votar en favor del grupo riva-
daviano podía traducirse en conseguir o perder un empleo en el sector
público, la industria de la construcción, el comercio o la agricultura. El ca-
rácter público del sufragio hacía efectiva la generación de estos incentivos
y su respectivo monitoreo (Aidt y Jensen, 2017; Mares, 2015; Przeworski,
2015). A continuación, la gura 1 presenta los recursos de poder del grupo
rivadaviano.
Figura 1. Recursos de poder del grupo rivadaviano
Fuente: Elaboración propia.
Argumento también que la supresión de los Cabildos en diciembre de
ese mismo año contribuyó en aanzar el predominio político de los riva-
davianos al terminar con la lógica asambleísta de participación (Ternava-
sio, 2002). Las asambleas populares o Cabildos abiertos, que signaron la
práctica política durante la década revolucionaria (1820-1820), minaban la
instauración de un orden político legítimo y representativo en la provincia.
A su vez, beneciaban a ciertos sectores de la movilizada sociedad política
porteña, que a inicios de la década de 1820 conformarían el Partido Popu-
lar y se convertirían en la principal oposición del grupo rivadaviano. Estos
sectores apelaban a un ejercicio directo de la soberanía, en contraposición
al ejercicio a través de representantes electos que proponía la nueva Ley de
Sufragio (Di Meglio, 2006; Ternavasio, 2000). La gura 2 señala las estrate-
gias y objetivos del grupo rivadaviano.
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Figura 2. Estrategias y objetivos del grupo rivadaviano
Fuente: Elaboración propia.
El estudio en profundidad de este caso es sumamente relevante por una
serie de motivos. Primero, por la importancia excepcional de Buenos Aires
en los procesos políticos del siglo diecinueve en la región (Chiaramonte,
Ternavasio y Herrero, 1995). Segundo, por su condición de outlier, dado lo
temprano que tuvo lugar esta reforma democratizadora si se la compara no
solo con otras latitudes, sino también con países vecinos. En tercer lugar,
porque, si bien existen múltiples investigaciones históricas sobre el período
(Di Meglio, 2006; Fradkin y Garavaglia, 2009; Gallo, 1999, 2012; Ternavasio,
1995, 2000, 2002, 2004), la pregunta de investigación aquí planteada no ha
sido explícitamente abordada. En cuarto lugar, el principio de accesibilidad
fue un criterio relevante en la selección del caso (Blaer y Haverland, 2012;
Van Evera, 1997). En particular, consideré fundamental el acceso a numero-
sas y variadas fuentes primarias, entre ellas, acuerdos de la Sala de Repre-
sentantes, prensa escrita, correspondencia entre actores y documentos del
Archivo General de la Nación Argentina.
El artículo se organiza en tres secciones. La primera sección presenta
la metodología utilizada para contrastar la hipótesis empíricamente, a sa-
ber, que el conicto político entre elites contribuyó a la sanción de la Ley
Electoral porteña de 1821. El apartado siguiente, el análisis del caso, exhibe
evidencia histórica en favor de dicha hipótesis. La última sección ofrece una
discusión teórica sobre cambio institucional y expansión del sufragio, con-
cluye y postula futuras líneas de investigación.
Metodología: estudio de caso mediante process tracing
El propósito de este artículo es realizar una inferencia explicativa a través
de un estudio de caso (Gerring, 2007). El análisis del caso consiste en eva-
luar evidencia4 sobre procesos, secuencias y coyunturas de eventos que
4 La evidencia recolectada y analizada para iluminar los mecanismos causales es denominada
“causal-process observations” (CPOs) (Blaer y Haverland, 2012; Mahoney y Goer, 2012).
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conectan el conicto político entre elites con el resultado de interés (Blat-
ter y Haverland, 2012; George y Benne, 2005; Mahoney y Goer, 2012).
Utilizo process tracing para rastrear cómo las interacciones entre actores
que formaron parte de los mecanismos causales5 derivaron en las estrate-
gias políticas del grupo rivadaviano de ampliar el sufragio y suprimir los
Cabildos.
Además de los motivos teóricos expuestos en la introducción, seleccioné
el caso porque existen fuentes primarias y secundarias que permiten acce-
der a las motivaciones de los actores detrás de la nueva Ley de Sufragio
(principio de accesibilidad) (Blaer y Haverland, 2012; Van Evera, 1997).
Con el objetivo de matizar el sesgo o error sistemático en la búsqueda de
observaciones empíricas (Collier y Mahoney, 1996), recolecté fragmentos de
evidencia tanto de diferentes fuentes primarias del mismo tipo (por ejem-
plo, de diversos diarios de la época) como de diferentes tipos de fuentes
primarias (archivos, memorias, correspondencia entre actores, etc.) (Beach
y Pedersen, 2013). Asimismo, analicé trabajos de historiadores pertenecien-
tes a tradiciones historiográcas diversas para mitigar este problema en el
análisis de fuentes secundarias (Lustick, 1996). La triangulación de datos de
fuentes primarias y secundarias respalda que el conicto político entre eli-
tes fue una “condición contribuyente” (Mahoney, 2015) para la expansión
del sufragio masculino en la Buenos Aires posrevolucionaria.
Resultados
Contexto previo: inestabilidad política y primeros ensayos electorales
(1810-1820)
En los diez años transcurridos desde el surgimiento de la Primera Junta de
Gobierno (1810) hasta la caída del poder central (1820), Buenos Aires no
logró centralizar el poder político para gobernar el extenso territorio del Río
de la Plata (McFarlane y Posada-Carbó, 1999). La ausencia de una Constitu-
ción Nacional que sentara las bases del “juego político” impidió un reparto
previsible de poder entre actores en el mediano y largo plazo (Dávilo, 2011).
En una situación de “provisionalidad permanente” (Chiaramonte, 1997), la
convivencia de múltiples y diversos órganos de gobierno dicultó la toma
de decisiones, llevó a la parálisis institucional y, en última instancia, a la
anarquía del año veinte (Ternavasio, 2004, 2007).
5 Se entiende por “mecanismos causales” una secuencia temporal de eventos que, dividida
en partes, produce un resultado. Dentro de cada parte, existen entidades (actores) que,
como consecuencia de ciertas propiedades que poseen (recursos), llevan a cabo activida-
des (acciones) que transmiten “fuerzas causales” hacia el resultado (Beach y Pedersen,
2013, pp. 23-24).
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En este convulsionado contexto, aparecieron los primeros ensayos elec-
torales (Ternavasio, 2003). Hasta ese momento, el proceso electoral tenía
lugar en el ámbito privado6 y no se lo consideraba relevante para dirimir
los conictos de la elite política porteña. Apenas entre cien y trescientas
personas votaron, en promedio, en las elecciones que acontecieron entre
1810 y 1820. No había formalización estricta del ámbito electoral ni libre
deliberación de las candidaturas en el espacio público, así como tampoco
una expansión de la prensa periódica que patrocinara este proceso7.
El eje de la política porteña giraba, en cambio, alrededor del Cabildo de
Buenos Aires y, en menor medida, del de Luján. Lejos de disolverse tras la
ruptura del vínculo colonial, los Cabildos aumentaron sus funciones (Ter-
navasio, 2000). Además de encargarse de la provisión y el ordenamiento de
bienes y servicios, dicha institución tomaba las riendas del gobierno en caso
de acefalía (Di Meglio, 2003; Fradkin y Garavaglia, 2009). Asimismo, se re-
servaba la injerencia en las decisiones del poder central y denunciaba abusos
en el ejercicio de los poderes públicos (Ternavasio, 2000). En cuanto órgano
representativo, incluso, tenía la atribución legal de convocar abiertamente
a los vecinos de Buenos Aires en asambleas para tomar decisiones sobre
asuntos de interés público. En muchas ocasiones, líderes de diferentes fac-
ciones de la elite política convocaban a Cabildos abiertos en nombre de la
voluntad popular para revocar resultados electorales de otros órganos de
gobierno (Ternavasio, 2000). De esta manera, comenzaron a surgir líderes
populares, como Soler, Págola y Dorrego, quienes integrarían el Partido
Popular —la oposición al grupo rivadaviano— tras la caída del gobierno
central en 1820 (Di Meglio, 2006).
Por su parte, el grupo rivadaviano no estuvo exento de la lucha de fac-
ciones de la década de 1810 (Myers, 2003). Bernardino Rivadavia, su herma-
no Santiago, Valentín Gómez, Julián Salgado de Agüero, Juan Fernández de
Agüero, Ignacio Nuñez y los hermanos Varela, entre otros, formaban parte
de este pequeño sector que, entrada la década de 1820, iba a devenir en el
Partido del Orden. Si bien estamos lejos de un sistema de partidos moder-
no (Manin, 1992), incluso de un sistema de facciones claramente denidas
(Gallo, 1999), el grupo rivadaviano compartía ciertos rasgos: sus miembros
se consideraban partidarios de una reforma cuyas armas eran la ilustración
y la rmeza (Dávilo, 2011).
6 En la década de 1820, comenzó a debatirse en qué lugares públicos se instalarían las mesas
electorales y, de ahí en adelante, dicho proceso comenzó a producirse en la esfera pública
(Ternavasio, 2002).
7 Estos desarrollos recién aparecieron tras la expansión del sufragio masculino en 1821. A
partir de ese año, el número de votantes ascendería hasta superar los 4000 en algunas ocasio-
nes, uctuando, en promedio, entre 2000 y 3000 sufragantes (Ternavasio, 2002, 2003, 2004).
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El fracaso de la Constitución de 1819, sumado a la caída denitiva del
Directorio en 1820, dio lugar a la creación de estados provinciales autóno-
mos. En este contexto, el Cabildo de Buenos Aires reasumió el mando pro-
visoriamente. Tras varias idas y vueltas8, Dorrego se impuso como gober-
nador de la provincia con el apoyo de los sectores populares (Di Meglio,
2006). Sin embargo, al poco tiempo fue reemplazado por Manuel de Serra-
tea, quien, en marzo de 1820, creó la Honorable Sala de Representantes para
que se convirtiera en el único poder legítimo de la provincia (Ternavasio,
2000)9. Entre sus atribuciones, podemos destacar el nombramiento inme-
diato del gobernador y la resolución del cese de los ayuntamientos o Cabil-
dos (Acuerdos de la Junta de Representantes, 1820). El 26 de septiembre de
ese mismo año, Serratea fue reemplazado por Martín Rodríguez, miembro
icónico del grupo rivadaviano, quien buscó rápidamente desmovilizar a la
plebe (Archivo General de La Nación, 1820-1821).
La sanción de la Ley Electoral, (ii) la supresión de los cabildos y (iii) los
recursos de poder del grupo rivadaviano
La sanción de Ley Electoral
Múltiples y diversos acuerdos de la Sala de Representantes evidencian que
sus miembros consideraban imperioso organizar un nuevo régimen electoral
que legitimara en el cargo a los futuros legisladores. Para que este nuevo or-
den político resultara legítimo, era condición sine qua non que votaran todos
o casi todos los ciudadanos; de hecho, “serían notados de incivismo todos los
que sin legítimo impedimento incurriesen en dicha omisión, y sus nombres
serán publicados por la prensa” (La Gaceta, 1820, s. p.). En esta misma línea, el
Sr. Millán propuso en la Sala la “imposición de una multa en otra pena cual-
quiera al ciudadano que se excusase de asistir a la elección de representan-
tes”, apoyándose en la experiencia que se tenía del “poco fruto que se lograba
con las meras citaciones e invitaciones” (El Argos de Buenos Aires, 1821, s. p.)10.
El 14 de agosto de 1821, la Sala de Representantes de Buenos Aires san-
cionó la Ley de Sufragio Universal Masculino. Desde entonces, la Sala pasó
8 En el transcurso de 1820, emanaron de los Cabildos abiertos numerosas asambleas en la
ciudad y en la campaña, y se sucedieron en el cargo una decena de gobernadores. Como pos-
tulaba el periódico La Estrella del Sud (1820), “en aquellos días gobernó el que quiso” (s. p.).
9 En la primera sesión del 30 de abril de 1820, la Sala de Representantes hizo jurar al gober-
nador Serratea en los siguientes términos: “Juráis a Dios y prometéis a la Patria reconocer la
soberanía de la provincia en la presente Junta de Representantes, obedeciendo y haciendo
ejecutar todas las órdenes y demás resoluciones que emanen de ella” (Acuerdos de la Hono-
rable Junta de Representantes, 1820, p. 62). En este juramento, se observa cómo la Junta se
erige como el principal poder político de la provincia.
10 No obstante, dicha propuesta de ley no tuvo éxito.
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a estar integrada por un total de 33 representantes, que comprendían a 12
miembros de la ciudad y a 11 de la campaña11. En la ciudad, regía un sistema
electoral plurinominal de “lista abierta”, en el cual los votantes podían elabo-
rar, conforme a sus preferencias, sus propias listas para renovar a la totalidad
de los representantes. En cambio, en la campaña se sufragaba por el número
de candidatos que le correspondía a cada sección electoral (Ternavasio, 2002).
¿Cuál era la naturaleza de la elección? ¿Quiénes estaban en condiciones
de votar? ¿Existían requisitos de renta o propiedad para ser representante?
Los tres primeros artículos de la ley sostenían lo siguiente:
Artículo 1: Será directa la elección de los Representantes que deben
completar la Representación Extraordinaria y Constituyente.
Artículo 2: Todo hombre libre, natural del país o avecindado en él, desde
edad de 20 años, y antes si fuera emancipado, será hábil para elegir.
Artículo 3: Todo ciudadano, mayor de 25 años, que posea alguna
propiedad inmueble o industrial puede ser elegido (las cursivas son
propias).
La introducción del voto directo para elegir a los miembros de la Sala de
Representantes —artículo 1— demandaba reunir todos los esfuerzos en los
momentos previos a la elección, no solo para confeccionar y publicitar las
listas electorales, sino también para disponer el armado de las mesas e inje-
rir en la movilización del electorado (Ternavasio, 1995). En otras palabras, la
elección directa de representantes implicaba que la lucha por el poder polí-
tico dependiera de la capacidad de los grupos de elite en aceitar la maqui-
naria electoral (Di Meglio, 2006). Al mismo tiempo, gracias a la naturaleza
directa del voto, el grupo rivadaviano aspiraba a fortalecer la conanza en
el sistema político y despertar el interés de los electores12 (Ternavasio, 2002).
El artículo 2 resultó inédito por la ausencia del requisito censitario o de
propiedad para poder votar. A excepción de los menores de 20 años y de
los esclavos, todo hombre podía votar, inclusive los extranjeros (Acuerdos
de la Honorable Junta de Representantes, 1821)13, independientemente de su
11 Al poco tiempo, se duplicó el número total de integrantes, manteniéndose constante la
proporción entre miembros de ambas jurisdicciones (Ternavasio, 2002).
12 La elección del gobernador de la provincia, no obstante, continuó siendo indirecta (Sábato
y Ternavasio, 2011).
13 Al no expresarse claramente sobre ello, de facto, los extranjeros votaban (“todo lo que no
está prohibido por la ley, está permitido”). Tres años y medio más tarde, el 27 de febrero de
1824, la Sala de Representantes dictó una ley que, en su artículo 5, establecía que “ningún
extranjero que no tenga carta de ciudadanía puede votar” (Acuerdo de la Honorable Junta
de Representantes, 1821, pp. 86-87). No obstante, evidencia de numerosas fuentes primarias
corrobora que, en la práctica, los extranjeros continuaron siendo movilizados a las urnas.
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posición socioeconómica. Esta situación diere notablemente del caso chi-
leno, por ejemplo, donde el artículo 8 de la Constitución de 1833 restringía
formalmente el sufragio a los más adinerados14 y a aquellos que supieran
leer y escribir (Valenzuela, 1985). En esta misma línea, además de su na-
turaleza indirecta (La Gaceta Mercantil, 1823)15, la participación electoral en
Brasil estaba supeditada a diversos requisitos de propiedad (La Gaceta Mer-
cantil, 1823)16. Por el contrario, en Buenos Aires concurrirían a las elecciones
los sectores subordinados de la sociedad o, en términos de Di Meglio (2006),
el “bajo pueblo”: changadores, peones, jornaleros, entre otros. A su vez, la
ausencia de una regla explícita que diferenciara a los hombres libres de los
que no lo eran le permitía al ocialismo sacar una ventaja electoral gracias
a la discrecionalidad de los actores intermedios en el control de las mesas
electorales (Ternavasio, 2002).
El requisito de renta o propiedad para ser representante, no obstante,
se hizo presente en la nueva Ley Electoral. Según el artículo 3, solo podían
ser elegidos ciudadanos mayores de 25 años que posean alguna propiedad
inmueble o industrial (Ternavasio, 2002). En este aspecto, dicha ley estaba
en sintonía con su época. Reformas electorales inclusivas de esta naturaleza
rara vez se ponen en marcha sin alguna cláusula impuesta por los grupos
dirigentes para conservar sus intereses políticos y económicos (Acemoglu
y Robinson, 2000; Mares, 2015; Rokkan, 1961). Según Manin (1992), este
atributo es propio de un “gobierno de notables”17. A partir de un vínculo
personal o de conanza con el electorado, dichos notables legislan en la Sala
acorde a su conciencia y su juicio personal (Manin, 1992).
Una de las razones detrás de la ampliación del sufragio masculino fue
la necesidad de legitimar el orden político poscolonial (Ternavasio, 2003).
Según Myers (2003), el grupo rivadaviano se había trazado dos metas en el
14 El ingreso mínimo requerido para votar era de 200 pesos anuales para los residentes de
Santiago y de 150 para los de otras provincias (Valenzuela, 1985).
15 Según el artículo 122 de la Constitución brasilera de 1824, “Las elecciones serán indirectas,
eligiendo la mesa de los ciudadanos activos a los electores, y los electores a los diputados, e
igualmente a los senadores en esta primera organización del senado” (La Gaceta Mercantil,
1823, s. p.).
16 Conforme a su artículo 123, dicha Constitución certicaba: “Tanto los brasileros ingenuos como
los libertos nacidos en el Brasil y los extranjeros naturalizados son ciudadanos activos para votar,
más tanto unos como otros deben tener de rédito anual, o valor de ciento y cincuenta alqueires de fariña de
mandioca, regulado por el precio medio de su respectiva feligresía, o provenientes de bienes de raíz, comer-
cio, industria o artes, ya sean los bienes de raíz propios o ajenos, o arrendados por mucho tiempo, como el de
nueve años o más” (La Gaceta Mercantil, 1823, s. p.; las cursivas son propias).
17 A diferencia de los notables europeos, la legitimidad de los líderes de las comunidades
criollas no residía en jerarquías sociales aristocráticas, sino en el prestigio conferido por su
rol en el proceso revolucionario (Ternavasio, 2002).
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gobierno: la consecución de un orden político legítimo y la puesta en mar-
cha de un programa reformista ilustrado. La Sala de Representantes fundó
su legitimidad en una ley que concedía el sufragio masculino prácticamente
de manera universal (Myers, 1998). De esta manera, la Ley Electoral de 1821
resolvía la cuestión de la sucesión política, causa fundamental de la inesta-
bilidad institucional durante la década revolucionaria (Ternavasio, 2002).
La supresión de los Cabildos
A pesar de la estabilidad que aportó la ley, el orden político que generó
se encontraba amenazado por grupos facciosos nucleados alrededor de los
Cabildos de Buenos Aires y de Luján. De hecho, el ayuntamiento de Buenos
Aires se autoproclamó en numerosas ocasiones como “Cabildo Goberna-
dor”, desaando la autoridad de la Sala y la nueva forma de elegir a sus
miembros (Ternavasio, 2000). Sobre este punto, La Gaceta expresó su dis-
conformidad: “Un cabildo representa a una ciudad, a una villa, pero no a
un Estado. El de Buenos Aires representa al Pueblo de Buenos Aires pero
no a la provincia. […] Cabildo Gobernador es la implicancia más absurda”
(“Reexiones”, 1825, s. p.).
Asociado a la noción de ingobernabilidad y visto como un instrumento
de la lucha política facciosa por el grupo rivadaviano, Rivadavia elaboró
y presentó el proyecto de supresión de los dos Cabildos de la jurisdicción
bonaerense en 1821, el cual sostenía que ambas formas de gobierno —el
Cabildo y la Sala de Representantes— eran incompatibles. Como conse-
cuencia, la antigua representación jerárquica y corporativa debía ceder su
paso a la representación republicana y liberal, plasmada en la Ley de Su-
fragio Universal Masculino. Tal como expresaba Rivadavia en la Sala de
Representantes, “El poder de los Cabildos, funesto a todos los gobiernos
anteriores, siempre sería azaroso a la representación de la Provincia por esa
parte de popularidad que le usurpaba” (Acuerdos de la Honorable Junta
de Representantes de la provincia de Buenos Aires, 1820-1821, p. 358). Otro
fragmento extraído de discursos de Rivadavia en la Sala de Representantes
ratica su postura:
Este establecimiento [el Cabildo] era incompatible con un Gobierno
Representativo en que esa autoridad suprema ha retrovertido a la
sociedad, y ‘exerce’ con toda la plenitud de un sistema liberal por
medio de aquellas autoridades que tienen la viva representación de
los Pueblos confusionales reales que les ha circunscrito la naturaleza
de Gobierno actuales y los pactos sociales; que en ese estado aparecen
los Cabildos sin una atribución real, ni útil al público (Acuerdos de la
Honorable Junta de Representantes de la provincia de Buenos Aires,
1820-1821, pp. 327-328).
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El 24 de diciembre de 1821, poco más de cuatro meses después de la
extensión del sufragio masculino, la Sala de Representantes abolió los Ca-
bildos. Los legisladores sancionaron la medida sin mayores inconvenientes:
de los 24 diputados de la Sala, solo 6 se expresaron a favor de su continui-
dad, de los cuales solamente 3 votaron efectivamente en contra de su elimi-
nación —los 3 restantes se ausentaron el día de la votación— (Ternavasio,
2003). A diferencia de otros países de la región, esta ley resultó fácil de im-
plementar, dado que, como institución, el Cabildo se encontraba muy debi-
litado desde la crisis de 1820. Esto puede constatarse en la poca resistencia
que ofreció la población porteña ante su supresión. En cuanto sociedad “de
frontera”, las tradiciones y jerarquías sociales estaban devaluadas en el Río
de la Plata, lo que facilitaba la abolición de una institución heredada del
régimen colonial (Fradkin y Garavaglia, 2009).
Más allá de las características estructurales de la sociedad porteña (Di
Meglio, 2006; Ternavasio, 2000), la relación de fuerzas políticas fue clave
para explicar este resultado. La supresión de ambos Cabildos fue esencial
para que el grupo rivadaviano se aanzara como la fuerza política domi-
nante de la provincia. De poco le serviría al futuro Partido del Orden im-
ponerse en las urnas si aún existía el Cabildo como institución, capaz de re-
vertir el resultado de la elección mediante la convocatoria de una asamblea
popular. De esta manera, el grupo rivadaviano atacó a los tres actores políti-
cos protagónicos de la década del 1810: el Cabildo, los líderes populares y la
plebe (Di Meglio, 2006). Los líderes de la facción popular derrotada en 1820
se exiliaron en Colonia y Montevideo por unos años, previo a retornar a
Buenos Aires y darle nacimiento formal al Partido Popular. Mientras tanto,
el Partido del Orden se asentó como el actor político más preponderante de
la provincia bajo el nuevo orden representativo.
Recursos de poder del grupo rivadaviano
La participación en las urnas se fomentó a través de la educación cívica vía
prensa (en la cual se presentaba el acto de votar como una responsabili-
dad ciudadana)18 (“Nuevas elecciones”, 1821, s. p.) y mediante el desarrollo
de maquinarias clientelares (Sábato y Ternavasio, 2011; Ternavasio, 2002).
Sin pertenecer estrictamente a las las de la elite dirigente, un heterogé-
neo grupo de líderes de las comunidades locales, conocidos como “actores
18 La explosión de la prensa periódica vino a cumplir esta función mediante, entre otras cues-
tiones, la publicación de las listas de candidatos: “Nada merece tanto nuestra atención como
las elecciones públicas. Ellas presentan la única e interesante escena en que el pueblo ejerce
su soberanía […]. Sería oportuno que por la prensa se ilustrase al público de las buenas cali-
dades que deben adornar a los electos, y presentar listas de individuos que cada una juzgue
ser oportunos para llenar el importante cargo”. (“Nuevas elecciones”, 1821, s. p.).
Miríada. Año 14 No. 18 (2022) 15-35
26
intermedios”, desempeñaban un papel activo en las elecciones: moviliza-
ban al electorado, difundían las listas partidarias y controlaban las mesas
electorales. Esta última tarea era crucial, dada la inexistencia de un padrón
electoral hasta la segunda mitad del siglo diecinueve. Las mesas electorales
realizaban el escrutinio y proclamaban los resultados (Ternavasio, 2002)19.
Si bien de iure la Sala de Representantes estaba habilitada para revisar las
actas y los escrutinios, salvo casos excepcionales, de facto, lo proclamado por
las mesas era denitivo (Ternavasio, 2002).
En cuanto ocialismo, el grupo rivadaviano contaba con los recursos
político- institucionales para ejercer una fuerte incidencia sobre el proceso
electoral. Con la disolución de los Cabildos, la supervivencia política de
los alcaldes o gobernadores locales pasó a depender directamente del go-
bierno porteño. Aprovechando al máximo esta situación, sumado al carác-
ter público o cantado “a viva voz” del voto, el grupo rivadaviano ejerció
un tenaz control vertical sobre los resultados de los comicios. En palabras
de Przeworski (2015), “Cuando el voto es público, los votantes se sienten
intimidados de votar contra el incumbent” (p. 104; la traducción es propia).
Los resultados de los comicios del 19 de enero de 1823 revelaron un hol-
gado triunfo de la “Lista Ministerial” (Partido del Orden). Por la ciudad, los
doce diputados electos obtuvieron entre 1896 y 2043 votos. Luego, le siguie-
ron veintiséis candidatos de la lista de la oposición, de los cuales doce obtu-
vieron entre 160 y 260 votos, y los catorce restantes solo consiguieron entre
25 y 60 escaños. En su carta a John Quincy Adams, por entonces Secretario de
Estado de Estados Unidos, John Murray Forbes, un reconocido diplomático
estadounidense con actuación en Buenos Aires durante la década de 1820, in-
terpretó los resultados electorales como un aplastante triunfo del ocialismo
y, además, proveyó información sobre lo acontecido en la campaña:
Tengo gran satisfacción en anunciar el triunfo más completo de los
amigos del gobierno, en las elecciones de nuevos miembros de la Jun-
ta […]. El mayor número alcanzado por cualquiera de las listas de la
oposición apenas osciló entre los 150 y 250 votos, mientras que la del
gobierno pasó de 2000 […]. Mientras escribo esto, me llegan noticias
de que el resultado de las elecciones en la campaña es tan favorable
al gobierno como en la ciudad. De 11 distritos, 10 han dado el triunfo
al partido Ministerial (Forbes, 1823, s. p.).
19 Según el artículo 9 de la Ley Electoral, las mesas electorales en la ciudad debían consti-
tuirse mediante el “nombramiento a pluralidad por los presentes, de presidente y cuatro
escrutadores”. En la campaña, en cambio, los escrutadores eran electivos pero no el presi-
dente de mesa, quien era designado directamente por el gobierno y, consecuentemente, le
posibilitaba al ocialismo ejercer un control más férreo sobre el resultado de los comicios
(Ternavasio, 2002).
Taccone, N. / Conicto entre elites y expansión del sufragio: Buenos Aires, 1821
27
Un año más tarde, tras las elecciones de 1824, Murray Forbes volvía a
escribirle a Quincy Adams manifestándole que “los representantes de esta
provincia son todos del partido gobernante” (Forbes, 1823, s. p.). En la pri-
mera elección de ese año, Moreno, Dorrego y otros miembros de la lista de
la oposición habían sido electos. No obstante, esta fue anulada por la Sala
de Representantes por “defectos de forma”. En la segunda elección de 1824,
triunfó el Gobierno. La lista ganadora incluía guras como Valentín Gómez,
Juan J. Paso, Julián Segundo de Agüero, Manuel Antonio Castro, Nicolás
Anchorena, Diego E. Zavaleta, Mariano Andrade, Manuel J. García y Fran-
cisco De la Cruz (Ternavasio, 2002).
Previo a las elecciones de 1825, la Sala de Representantes formalizó le-
galmente la participación de los actores intermedios en el proceso electoral,
bajo el pretexto de asegurar la “correcta” ejecución de las elecciones, y evi-
tar así problemas que puedan invalidar el proceso:
El Dpto. de Policía prevendrá a los jueces de paz, alcaldes de barrio
y tenientes alcaldes, que con sujeción al artículo 8 de la ley de elec-
ciones tomen las medidas más activas para que concurran al acto de
la elección todos los individuos de sus respectivos distritos. Los al-
caldes de barrio y sus tenientes quedan obligados a permanecer des-
pués de la apertura de la mesa en sus respectivas asambleas, para
que pueda hacerse por el presidente y escrutadores la calicación
correspondiente sobre el domicilio de los sufragantes (Gobierno de
la Provincia de Buenos Aires, 1824, pp. 31-32).
Si bien las maquinarias clientelares se perfeccionaron durante el rosis-
mo (1829-1852), este decreto de la Sala evidencia que, tal como sucedió en
el caso chileno, la expansión del sufragio vino acompañada del aumento
en la capacidad de movilización de los partidos (Borón, 1972; Di Meglio,
2006; Valenzuela, 1985). Las siguientes citas de El Argentino ilustran, res-
pectivamente, la incidencia de dichos actores en la movilización del elec-
torado en la campaña y de extranjeros en la ciudad en la elección del 20
de marzo de 1825:
El domingo 20 del corriente fueron las elecciones de representantes.
Por haber llovido toda la noche precedente y parte de la mañana del
domingo, no vino hombre alguno de la campaña. Sólo la compañía
del capitán Córdova. Usted sabe cuan tímidos e ignorantes son los
paisanos con estas cosas; así fue como el zelador se burló de todos (El
Argentino, 1825a, s. p.).
La ley excluye de estos comicios a los que carecen de las calidad que
ella exige: para las elecciones del 20 fueron llamados, y fueron traídos
todos los excluidos por la ley: a saber, ‘extrangeros’ no naturalizados,
marineros ingleses, franceses, genoveses, portugueses, &c. de los bu-
Miríada. Año 14 No. 18 (2022) 15-35
28
ques al ancla en el puerto, peones de carretas transeúntes encerrados
primeramente en el Parque, y de allí conducidos bajo la escolta de
soldados hasta el corralón de la parroquia de S. Nicolás, donde fue-
ron introducidos por la puerta del socorro, y después llevados de dos
en dos a la mesa electoral, muchachos, negros esclavos, y los trabaja-
dores a jornal en la obra pública de la Catedral, y en las panaderías,
sin dejado de hacer lo mismo con los changadores: pero sobre todo
españoles sin carta de ciudadanía (El Argentino, 1825b, s. p.)20.
Gracias a sus vínculos con los sectores económicos dominantes de la
provincia (Gallo, 2012; Ternavasio, 2004), el grupo rivadaviano disponía,
además, de recursos materiales para sacar una ventaja electoral. En la década
de 1820, ingresaron a la Sala de Representantes varios miembros de la elite
económica porteña, reticentes a involucrarse en política hasta ese momento.
Al mismo tiempo que se fortalecían los lazos entre el poder político y eco-
nómico en la gestión del gobierno, las listas electorales de 1821 en adelante
incluyeron, junto a los políticos pseudoprofesionales surgidos en las gue-
rras de la independencia (militares, clérigos, doctores, entre otros), miem-
bros de los grupos económicos más poderosos de la provincia: hacendados,
comerciantes urbanos y nancieros (Halperín Donghi, 2005). Hacia nes de
1822, El Centinela (1822) reexionaba sobre este nuevo desarrollo:
Diferentes leyes de elecciones se han dictado en el curso de la revolu-
ción; más solamente una, esto es la que actualmente rige, sancionada
en el año de 1821 […] ¿Cual han sido los resultados? Que los asientos
del capitolio argentino en los años de 1821 y 1822 no hayan sido el
patrimonio de las únicas clases que habíamos visto apoderarse ex-
clusivamente de ellos en todo el periodo anterior […]. Hemos visto
eclesiásticos y doctores, es verdad, pero mezclados entre una mayo-
ría excesiva de propietarios hacendados y comerciantes tanto de la
ciudad como de la campaña (p. 350).
El fomento a la iniciativa privada, la reforma nanciera y el intento por
disciplinar a la mano de obra urbana y rural fueron algunas de las medidas
impulsadas por Rivadavia como ministro de Gobierno (Ternavasio, 2002).
En esta dirección, la Sala de Representantes aprobó la creación de la Junta
de Industria (8 de agosto, 1821), compuesta por seis hacendados y seis co-
merciantes, cuyas atribuciones consistían en “contribuir al progreso del co-
mercio e industria y a la mejora de la agricultura” (Gobierno de la Provincia
de Buenos Aires, 1821, p. 14).
20 Discurso del Dr. Ugarteche, encargado por la comisión de peticiones de extender el dicta-
men en que se dice sobre la nulidad del acto.
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Agotada del caos desatado por la revolución y de los costos materiales
de las guerras de la independencia, la elite económica estaba a favor de este
nuevo intento de orden político. Además, a partir de reiteradas denuncias
de “manipulación electoral” por parte de la prensa opositora (Ternavasio,
1995, 2002, 2003), es posible inferir que el carácter público del sufragio re-
presentó para dicho sector el reclutamiento efectivo de votantes con base
en incentivos materiales (Aidt y Jensen, 2017; Mares, 2015; Kasara y Mares,
2017; Przeworski, 2015). La siguiente cita de El Argentino (1825c) evidencia
esta tendencia:
Llega el día de las elecciones y según parece no será para la oposi-
ción. El partido que la bate cuenta con grandes elementos y cuan-
tiosas sumas de que dispone, los soldados, los comisarios, los zela-
dores, muchos de los empleados, y changadores: cuenta además con
los empresarios del Banco de la Nación, que ricos y empeñosos, se esfuerzan
para efectuar el gran proyecto o la mejor especulación. Ella pende de las
elecciones, y es tan cierto que si gana la oposición, vendrá abajo la ley
que garantiza al Banco, el crédito exterior, y fortunas considerables
que forman este establecimiento hoy (s. p.; las cursivas son propias).
A su vez, una carta de Quincy Adams a Henry Clay, por entonces con-
gresista por el estado de Kentucky en Estados Unidos, señalaba: “Otro fac-
tor que fortica al gobierno es el amor por la riqueza y la comodidad y
la perfecta identicación que existe entre la seguridad de esa riqueza y el
apoyo de poder actual” (Forbes, 1956, s. p.). Lejos de quedarse de brazos
cruzados, el Partido Popular aceptó rápidamente el nuevo mecanismo de
competencia política y comenzó a proyectar su inuencia desde el periódi-
co opositor El Argentino (Di Meglio, 2006). Si bien la práctica de las candi-
daturas no estaba regulada formalmente, es sabido el rol de la prensa como
vehículo informal de ocialización de las listas de candidatos (Ternavasio,
2003). Gracias a ello, y dado que en la ciudad el control de las autoridades
intermedias sobre el proceso electoral era más difuso que en la campaña,
la oposición consiguió cierta representación política. De hecho, algunos de
sus miembros ocuparon cargos ministeriales e ingresaron a la Sala de Re-
presentantes en los primeros años de la década de 1820 (Ternavasio, 2002,
2003). No obstante, el signo faccioso de la Sala recién cambió en 1827, lo que
demostraba que la Ley Electoral de 1821 le permitió al grupo rivadaviano
aanzar su dominio político provincial21.
21 Es relevante aclarar que, en 1826, el Congreso General Constituyente —formado en 1824—
dictó la Ley de Capitalización. Esta normativa disponía la abolición de las autoridades por-
teñas y que Buenos Aires pasara a ser jurisdicción del Estado Nacional. Tras fracasar en el
intento de sancionar una Constitución Nacional, dicho Congreso se disolvió, y, como con-
Miríada. Año 14 No. 18 (2022) 15-35
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Por último, es importante subrayar que, en el intento fallido de fundar
una Constitución Nacional en 1826, el grupo rivadaviano se manifestó en
contra de extender el sufragio universal masculino a nivel nacional. En la
sección sobre derechos ciudadanos, dicho manuscrito sostenía que le fuese
retirado el derecho al voto a “criado a sueldo, peón jornalero, simple solda-
do de línea, notoriamente vago o legalmente procesado en causa criminal”,
y a quienes no supieran leer y escribir22 (Ternavasio, 2002, p. 120). Al haber
estado de acuerdo con limitar el sufragio, queda en evidencia que el grupo
rivadaviano no estaba ideológicamente comprometido con la extensión de
derechos políticos. En cambio, dicho grupo adoptó esta postura por razo-
nes estratégicas, dado que carecía de los medios para controlar el proceso
electoral a una escala más amplia como la nacional.
Discusión
A diferencia de las elecciones celebradas en el Río de la Plata durante la
década revolucionaria (1810-1820), a partir de agosto de 1821, los comicios
en Buenos Aires fueron de carácter público y contribuyeron positivamente
a la instauración de un nuevo orden político. En un ambiente anárquico, el
grupo rivadaviano tuvo éxito en estabilizar la actividad política mediante la
introducción del sufragio universal masculino.
Más allá de sus efectos positivos para el sistema político en su conjunto,
el grupo rivadaviano impulsó la Ley Electoral de 1821 porque servía a sus
intereses políticos. Desde una perspectiva distributiva del cambio institu-
cional (Knight, 1992; Lasswell, 1950; Moe, 1990; North, 1990), dicho grupo
instauró un régimen representativo y, un tiempo después, dejó atrás la ló-
gica política asambleísta (en la cual se hacía fuerte la “oposición popular”)
para acrecentar su poder (Halperín Donghi, 2005; Ternavasio, 2002). Tras un
análisis riguroso de fuentes primarias y secundarias, este trabajo sostiene
que el grupo rivadaviano contaba con los recursos político-institucionales y
materiales para controlar el proceso electoral y, en consecuencia, maximizar
sus chances de ganar en las urnas.
En contraposición a teorías eurocéntricas sobre ampliaciones masculi-
nas del voto, la sanción de la Ley Electoral porteña de 1821 no fue producto
de una amenaza revolucionaria, sino de un conicto político entre elites
(Halperín Donghi, 2005; Ternavasio, 2002). A diferencia de, por ejemplo, la
secuencia, Buenos Aires volvió a ser políticamente autónoma. En este contexto, tuvieron
lugar las elecciones ejecutivas y legislativas de 1827 en Buenos Aires, las cuales posicionaron,
respectivamente, a Dorrego como gobernador y a su partido como el bloque mayoritario en
la Sala de Representantes (Ternavasio, 2002).
22 Esta cláusula entraría en vigencia recién quince años después de sancionada la Constitución.
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elite política chilena (Borón, 1972; Stuven, 1998; Valenzuela, 1985), los gru-
pos dirigentes porteños estaban profundamente divididos en ese momento
(Ternavasio, 1995). A modo de contrafáctico (Levy, 2008), si la elite política
porteña hubiese estado tan cohesionada como la chilena (Stuven, 1998; Va-
lenzuela, 1985), las dinámicas políticas de la década revolucionaria (1810-
1820) podrían haber adoptado características diferentes y dado lugar a una
ampliación de derechos políticos más gradual de la que sucedió.
Respecto de la historiografía argentina, en contraste con explicaciones
centradas en elementos ideológicos (Gallo, 1999, 2012) o de lucha de cla-
ses (Di Meglio, 2006), este trabajo apoya las interpretaciones de Ternavasio
(2002, 2004), quien describe la transición del asambleísmo al régimen re-
presentativo como una redistribución de poder entre la clase gobernante.
Desde el plano de las ideas, si bien es conocida la inuencia de teóricos
políticos europeos en Rivadavia (Gallo, 2012), no había presión del contexto
internacional para ampliar el sufragio en ese momento. De hecho, tras el
Congreso de Viena en 1814, Europa estaba inmersa en pleno proceso de
restauración monárquica (Gallo, 1999). Desde el plano del conicto de cla-
se, a diferencia de Europa a mediados del siglo diecinueve (donde crujían
las presiones “desde abajo” para ampliar derechos políticos [Acemoglu y
Robinson, 2000]), en la Buenos Aires de 1820 las clases subalternas no cons-
tituían una amenaza revolucionaria seria o creíble.
Para concluir, el grupo rivadaviano sancionó la ley de sufragio universal
masculino y abolió los Cabildos ni por motivos ideológicos ni por temor
a que, de no hacerlo, eclosionara una revolución social, sino en vista de
(1) aumentar la eciencia y legitimidad institucional y, en un contexto de
profundo conicto interelite, (2) mejorar su posición de poder frente a opo-
sitores. La política comparada tiene por delante el gran desafío de formu-
lar una teoría general sobre la adopción del sufragio universal en América
Latina. Del mismo modo que Kur (2013) y Saord (1992) minimizaron la
importancia de la teoría coercitiva (Tilly, 1992) y de la maldición de los re-
cursos (Beblawi y Luciani, 1987; Ross, 2001) para explicar la construcción de
los Estados latinoamericanos, es imperioso remover el sesgo europeo para
analizar la genealogía de las reformas electorales democráticas en la región.
Según Centeno y López-Alve (2001), “la posición prácticamente monopó-
lica de un conjunto de casos de Europa Occidental y América del Norte
dentro del canon histórico comparativo ha reducido el alcance de posibles
comparaciones” (p. 13; la traducción es propia). Este trabajo aspira a ser
un disparador de una discusión politológica más amplia acerca de cómo
y por qué se expandieron los derechos políticos de hombres y mujeres en
América Latina.
Miríada. Año 14 No. 18 (2022) 15-35
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