Corea y el sistema de cooperación para el desarrollo: la internacionalización del desarrollismo^¹

En medio siglo Corea del Sur logró ingresar a las filas de los países ricos. En ese proceso, la ayuda externa tuvo un papel muy relevante, especialmente en las primeras etapas de formación del estado y la reconstrucción tras la guerra civil. Actualmente Corea es reconocida como el primer “graduado” del sistema de cooperación internacional para el desarrollo y es usado como prueba de que ese sistema funciona. Sin embargo, este artículo argumenta que si bien la ayuda externa fue importante, el desarrollismo coreano hizo la diferencia en la salida del atraso. Asimismo, se argumenta que así como la ayuda recibida por Corea fue utilizada de manera hábil y estratégica por el gobierno desarrollista, la ayuda y cooperación internacional que ofrece ese país es una forma de “internacionalizar el desarrollismo” ya que forma parte también del conjunto de políticas de apoyo al desarrollo nacional y sus corporaciones privadas dependientes del mercado global. Para ilustrar el proceso, el artículo revisa la trayectoria coreana de receptor a donante y examina algunos aspectos de las relaciones de ayuda y cooperación con América Latina.

Palabras clave: Corea del Sur; Desarrollismo; Ayuda para el desarrollo; América Latina; Internacionalización del desarrollismo.

In half a century, South Korea joined the group of rich countries. In the process, foreign aid had a relevant role, especially in the first stages of state formation and rebuilding after the civil war. Currently, Korea is acknowledged as the first “graduate” from the international cooperation for development system and is often regarded as proof that such a system works. However, this article argues that even if foreign aid was important, Korean developmentalism made the difference in breaking away from backwardness. It is also argued that as aid received by Korea was skillfully and strategically used by the developmental government, aid and cooperation offered by this country is a way to “internationalize developmentalism” as it is part of the national development policy set to support private corporations, which are dependent on the global market. To illustrate this process, the article looks over the Korean trajectory from recipient to donor and examines some aspects of the aid and cooperation relationships with Latin America.

Keywords: South Korea; Developmentalism; Aid for development; Latin America; Internationalization of developmentalism.

El desarrollo de Corea se considera como uno de los más exitosos, ya que en medio siglo logró ingresar a las filas de los países ricos uniéndose a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) en 1996 y convertirse en un país de ingreso alto, según el Banco Mundial.^² Después de la devastación material, social y emocional causada por la guerra civil (1950-1953), en la que casi la mitad de las edificaciones y dos terceras partes de la capacidad productiva nacional quedó destruida y se perdieron más de un millón de vidas humanas sólo en el Sur, la República de Corea se reintegró al sistema capitalista como “uno de los países más pobres del mundo”.^³ Ante esta situación, el país fue literalmente rescatado con ayuda externa.

Todo lo anterior es muy sabido y se ha estudiado desde muy diversos puntos de vista. Lo que se conoce menos es que conforme la economía coreana consolidaba su base industrial en los años setenta y ochenta, el país se convirtió paulatinamente en donador. En 1987 inició más formalmente su camino como donante al establecer el Fondo de Cooperación para el Desarrollo Económico y, cuatro años después, creó la Agencia de Cooperación Internacional de Corea (mejor conocida como KOICA, por sus siglas en inglés);^⁴ en enero de 2010, este país fue aceptado como miembro del Comité de Ayuda para el Desarrollo (CAD) de la OCDE, culminando así un largo camino y dando a Corea oficialmente el estatus de país desarrollado: el primer “graduado” del sistema de cooperación internacional para el desarrollo.

Como observa Kondoh (2012), “Los aspectos dinámicos de la historia coreana de la posguerra pueden verse también en la historia de la ayuda en Corea del Sur.” Este trabajo coincide con esta apreciación, pero también busca argumentar que así como la ayuda recibida por Corea fue utilizada de manera hábil y estratégica por el gobierno desarrollista, la ayuda y cooperación internacional que ofrece ese país forma parte también del conjunto de políticas de apoyo al desarrollo nacional y sus corporaciones privadas dependientes del mercado global. De ahí el término “internacionalización del desarrollismo.”

Para revelar esta cualidad de la ayuda coreana, este trabajo describe y analiza la trayectoria histórica y las características del sistema de cooperación internacional de Corea del Sur. La primera parte muestra la evolución de Corea como receptor de ayuda, los principales donadores y la influencia de los cambios del sistema de cooperación. La segunda parte se ocupa de la conversión de Corea a donador, los mecanismos que se crearon, así como su ingreso en la OCDE y posteriormente al CAD. Finalmente se revisan algunos asuntos del novedoso programa de cooperación internacional coreano que consiste en compartir conocimiento, incluyendo sus limitaciones y tensiones políticas tanto internas como externas. Para ilustrar el proceso, el artículo también examina algunos aspectos de las relaciones de ayuda y cooperación de Corea con América Latina.

Es importante aclarar que el artículo se enfoca en la estructura y políticas de ayuda y cooperación para el desarrollo y se presupone un impacto favorable de éstas para las corporaciones coreanas en varios aspectos, principalmente establecer condiciones benignas en los mercados en desarrollo donde establecen operaciones comerciales y de inversión. El estudio de los vínculos de las grandes corporaciones coreanas con dicho sistema es una tarea pendiente.

El repentino fin de la ocupación japonesa en la península coreana (1910-1945) generó una multiplicidad de problemas de toda índole: desde la división que partió en dos el territorio y su población, el vacío de poder y una nueva ocupación extranjera, la caída de la producción, acompañada de un efecto inflacionario intenso, hasta una crisis de identidad que había estado latente por varias décadas. A duras penas y con ciertas reservas, la ocupación militar estadounidense en el sur de la península se encargó de proporcionar seguridad militar, estabilidad política y sobrellevar las penurias económicas mediante el USAMIGIK (1945-1949)^⁵ y programas de asistencia humanitaria por parte de GARIOA,^⁶ así como de USAID.^⁷ Inicialmente los programas de ayuda tenían objetivos de corto plazo enfocados a que Corea pudiera valerse por sí misma una vez unificada. Por eso, según Mason y sus colegas, aunque algunas acciones iniciales tuvieron impactos en largo plazo, como la reorganización del sistema educativo, de redistribución de la tierra y la rehabilitación inmediata de la producción agrícola, no se trataba de un plan de apoyo específico para que el sur de Corea fuera autosuficiente con respecto al norte (Mason, Kim, Perkins, Kim & Cole, 1989).

En 1948, después de las elecciones patrocinadas por la recién creada Organización de Naciones Unidas y la consiguiente fundación oficial de la República de Corea,^⁸ Estados Unidos junto con el nuevo sistema de la ONU trataron de mitigar el impacto del proceso de reinserción al sistema económico internacional. La ayuda se extendió hacia la rehabilitación económica mediante programas dentro del ECA (Economic Cooperation Administration) hasta 1951, cuando fue cerrada por causa de la guerra civil que azotaba la península desde el año anterior (Krueger, 1979).

La guerra civil coreana y sus secuelas de destrucción física y social recrudecieron la pobreza, cuyos indicadores eran semejantes a los de los países más miserables del mundo en esa época, generalmente ubicados en África. La capacidad de ahorro interno no solo era mínima, la población apenas podía sobrevivir gracias a la ayuda, la cual se dispensaba en alimento, ropa, medicinas, materias primas, entre otros bienes de consumo. Por tanto, la ayuda en especie que recibió Corea tenía la finalidad de atender las emergencias humanitarias, y las concesiones monetarias trataban de financiar el déficit e iniciar la reconstrucción. De hecho, hasta finales de los años cincuenta, la ayuda fue la única fuente de ingreso nacional con la que se financió en promedio más de 70% de las importaciones durante esa década (Krueger, 1979).

La ayuda que recibió Corea durante el periodo poscolonial y la posguerra fue principalmente bilateral y en la modalidad de concesiones no reembolsables (Choi, 2011), lo que significa que se orientaba al alivio urgente e inmediato y no tanto para la reconstrucción de largo plazo, ni mucho menos para la industrialización (Kondoh, 2012). De hecho, las previsiones en esa época indicaban que, desde la perspectiva de las ventajas comparativas, la economía coreana no podía aspirar más que a convertirse en exportadora de productos alimenticios. Los principales donadores fueron Estados Unidos con mecanismos como el FOA/ICA^⁹ y, a nivel multilateral, Naciones Unidas mediante agencias como UNKRA (1950-1955).^¹⁰ El trabajo de restauración física y social quedó dividido entre la UNKRA para proyectos industriales y la KCAC^¹¹ a la que se le adjudicaron tareas de apoyo a programas sociales (Krueger, 1979). En ese entonces, las principales fuentes de ayuda provenían de agencias y fondos gubernamentales, ya que todavía las organizaciones de la sociedad civil no eran actores con la relevancia actual, salvo instituciones religiosas u organismos independientes como la Cruz Roja (Choi, 2011).

En general, aunque la intención inicial de la ayuda obedecía a motivos humanitarios y de seguridad humana, el contexto de Guerra Fría que se desarrolló durante los años cincuenta incorporó el factor del anticomunismo tanto en Estados Unidos como en el gobierno surcoreano. En ese sentido, la posición geoestratégica de la península fue clave para que el gobierno de Rhee Syngman (1948-1960) convenciera a Washington de su relevancia para extender la franja de seguridad e incluyera a Corea dentro de los intereses de contención del comunismo en el Pacífico y así mantener su asistencia militar y humanitaria el resto de la década.

Durante los años cincuenta se enfatizó la producción de manufacturas mediante la sustitución de importaciones como estrategia de crecimiento, lo cual significó una orientación hacia adentro que no fue financiada con flujos de capital de exportaciones, sino con ayuda.^¹² Además, durante el gobierno de Rhee Syngman, la administración de la ayuda fue deficiente y cada vez más evidente que su gobierno buscaba maximizar su uso con fines políticos. Numerosas controversias se suscitaron entre el gobierno de Rhee y Washington respecto al uso, montos y asuntos relacionados con la asistencia (por ejemplo, el tipo de cambio y condiciones de pago), lo cual afectó la confianza del gobierno y Congreso estadounidense hacia el gobierno de Seúl. Tal desconfianza fue una de las razones de la inconsistencia en los programas de ayuda y los constantes recortes sucedieron durante el régimen de Rhee, especialmente en los últimos dos años (Mason, Kim, Perkins, Kim & Cole, 1989).

A partir del nuevo gobierno del General Park Chung-hee (1961-1979), los planes quinquenales de desarrollo priorizaron proyectos de infraestructura y construcción, por lo que la ayuda se encauzó a esas actividades, además de desarrollo social como apoyos a la salud, la educación y programas de entrenamiento. La asistencia externa siguió siendo un componente importante para financiar los programas de ajuste estructural, supliendo temporalmente la insuficiencia interna de ahorro para financiar su cuenta corriente. Naturalmente, sin embargo, los donativos para socorro humanitario fueron reduciéndose, cediendo su proporción a los préstamos reembolsables, aunque siguió predominando su carácter bilateral (Choi, 2011).

En los planes de gobierno se buscaba administrar la ayuda de manera estratégica para financiar el crecimiento y el cambio de la estructura económica que detonara el crecimiento económico apuntalando el desarrollo industrial; lo anterior incluía establecer un marco institucional apropiado para adquirir préstamos en condiciones favorables y atraer inversión extranjera. Entre los sectores seleccionados para destinar esos recursos estaban refinación de petróleo, fertilizantes, cemento y electricidad (Choi, 2011).

El carácter desarrollista del gobierno de Park Chung-hee imprimió a la dinámica económica una renovada vitalidad. En un territorio con recursos naturales escasos e incipiente capacidad tecnológica, la importación de materias primas y bienes intermedios drenaban los limitados recursos financieros de los programas de asistencia, sin lograr establecer una base industrial manufacturera. En consecuencia, la producción interna no logró en realidad sustituir las importaciones, mucho menos emprender un cambio estructural hacia producción de bienes de capital. En estas condiciones, aunque el sector manufacturero (industria primaria y ligera) fue el principal motor de crecimiento, distaba de convertirse en punta de lanza del proceso de rehabilitación económica, ya que muy pocos bienes y sectores pudieron ser reemplazados por producción doméstica. Se buscó entonces revertir este círculo vicioso y ampliar los márgenes de autonomía, quedando claro que alcanzar estos objetivos mayoritariamente con ayuda era inviable.

Para empezar, se dio un vuelco a la estrategia de industrialización combinando la sustitución de importaciones con la promoción de exportaciones. El crecimiento por exportaciones sería el mantra desde entonces. El reto siguiente era financiar semejante plan, ya que todavía faltaba mucho para que las divisas por la venta de productos coreanos pudieran convertirse en la principal fuente de capital. Por lo tanto, era menester no sólo ampliar los montos de ayuda, sino diversificar su origen, tipo y modalidad. Asimismo, no todo era cuestión de financiamiento, también se requería la adquisición de tecnología y la capacitación técnica tanto empresarial como en la administración pública. El gobierno coreano emprendió entonces un proceso de restablecimiento de relaciones diplomáticas con muchos países incluyendo varios en América Latina, pero sobre todo con Japón. No obstante la rivalidad y sentimientos negativos de Corea hacia Japón, ambos países normalizaron sus relaciones en 1965 por mediación de Estados Unidos, quien tenía preocupaciones por contener el comunismo y mejorar la coordinación de la seguridad en el noreste de Asia.

Desde entonces Japón se convirtió en el segundo país más importante entre los benefactores de Corea, especialmente con las compensaciones –o reparaciones según los coreanos– obtenidas por el periodo colonial. Los créditos comerciales provenientes de Japón llegaron a superar en monto a las concesiones o créditos asistenciales (Mason, Kim, Perkins, Kim & Cole, 1989). En 1965 la ayuda fue de EU$300 millones en concesiones, EU$200 millones en créditos y EU$300 millones en préstamos privados. Los préstamos en yenes (aproximadamente ¥500 mil millones) se destinaron a proyectos de infraestructura, incluyendo la rehabilitación de vías férreas, la construcción del metro de Seúl, presas, caminos y suministro de agua y sistema de alcantarillado, instalaciones educativas y médicas (Kondoh, 2012).

De esta forma, Corea diversificó las fuentes de ayuda con nuevos actores estatales (como Japón) y organismos multilaterales como el Banco Mundial, el Banco Asiático de Desarrollo (dominado por Japón, por cierto) y la Asociación de Cooperación Internacional, por lo que Estados Unidos pasó de ser el único donante a ser el predominante (90% hasta 1965) (Mason, Kim, Perkins, Kim & Cole, 1989). Para mediados de los años setenta, los préstamos de estas fuentes prácticamente remplazaron a las concesiones (78.6% y 21.4 de 1976-1990, respectivamente, ver tabla 1); en 1975, alrededor del 20% de la deuda externa coreana provenía de los organismos financieros mencionados (Mason, Kim, Perkins, Kim & Cole, 1989).^¹³

La última etapa como receptor va de 1976 a 1990, en la que el gobierno continuó impulsando la industrialización, pero hizo énfasis en el desarrollo de industrias pesadas. En resumen, de la historia de Corea como receptor, pasó de ayuda humanitaria hacia la reconstrucción del país y finalmente se enfocó en la consolidación del proceso de industrialización.

Según datos oficiales,^¹⁴ de 1945 a 1999 Corea recibió más de 12 mil millones de dólares en asistencia del exterior. En la tabla 1 se muestra la evolución de Corea como receptor de ayuda oficial para el desarrollo (expresada en millones de dólares).

La evolución de los flujos de ayuda mostrados en la tabla 1 revela una trayectoria interesante que corresponde al proceso y modelo de desarrollo industrial coreano. Ante la franca vulnerabilidad y destrucción en el periodo inicial después de la liberación (1945-1960), la forma principal de ayuda fue casi en su totalidad de tipo concesional (grant); pero, conforme Corea emprendió su proceso de industrialización entre 1961 y 1975, el monto de ayuda por concesiones se redujo, aunque aumentó la cantidad de préstamos. Esta transición se debe en buena medida a la reticencia de Estados Unidos y su Congreso de mantener sus contribuciones en la modalidad no reembolsable, pero también a la aparición de Japón como socio de desarrollo. Sin embargo, el flujo de ayuda se concentró aún más en aportaciones bilaterales (de 81.3% en el periodo de posguerra a 95.8% entre 1961-1975), en lugar de utilizar los mecanismos multilaterales disponibles en la época. Este comportamiento posiblemente se deba a la reticencia de los organismos financieros internacionales de financiar proyectos que consideraban inviables y lejanos a las ventajas comparativas reconocidas en Corea por ellos. Un caso interesante es el de la acerera Posco, cuyo proyecto original fue sistemáticamente rechazado por los prestamistas y organismos financieros internacionales, pero terminó financiado substancialmente por Japón e incluso contó con el apoyo técnico de éste país (Rhyu & Lew, 2011).

El patrón de ayuda al desarrollo en cuanto a la modalidad bilateral persistió durante el resto de los periodos que se señalan en la tabla 1, suponemos que debido al nacionalismo económico y el carácter desarrollista del modelo de industrialización coreano. Esto es, los préstamos bilaterales pueden ser negociados con relativa facilidad y autonomía, sin comprometer del todo las metas de desarrollo. Por el contrario, los préstamos aún concesionales de los organismos multilaterales suelen traer consigo un paquete de condiciones de política económica que posiblemente resultaban inconvenientes y limitaban la discrecionalidad del gobierno en su uso.

En el periodo de 1976-1990 los préstamos aumentaron en cantidad y proporción respecto a las concesiones, alcanzando un monto de EU$2,760 millones, mientras que las concesiones cayeron considerablemente de 50 a 21%. El aumento de casi 54% respecto al monto de préstamos al periodo anterior se debió al continuo financiamiento japonés, particularmente destinado al programa de cambio estructural hacia la industria pesada enmarcado en el plan llamado “gran empuje” (“Big Push”) a principios de los años setenta y la disponibilidad de capital barato posterior a la crisis del petróleo, los famosos petrodólares. Aunque el proyecto de cambio estructural fue exitoso en el sentido de cimentar la base para un nuevo despegue económico y de exportaciones, Corea quedó sumamente endeudada y con una economía sobrecalentada. En 1979, tras el asesinato del presidente Park Chung-hee y el golpe de estado subsiguiente, la economía coreana entró en crisis y tuvo que llevar a cabo ajustes significativos en su política económica dando paso a un cambio institucional hacia algo parecido a una economía de mercado (López Aymes, 2015). Con los cambios institucionales y una más robusta base industrial, Corea transformó favorablemente su imagen ante la banca internacional lo cual le significó ventajas para recibir préstamos.

La década de los noventa encarnó el fin de una época y el inicio de otra, tanto en el proceso de desarrollo como en la configuración del sistema coreano de cooperación internacional para el desarrollo. El ligero aumento de concesiones contrasta con la importante reducción de préstamos recibidos como AOD, y aunque la proporción de uno y otro tipo eran casi equivalentes (54-46%, respectivamente), en realidad la reducción general de AOD a apenas EU$2,225 mil millones^¹⁵ (57.75% respecto al periodo anterior) no afectaba en absoluto al país. Más bien al contrario, tal disminución implicaba que Corea no sería considerada un país que requiriera de asistencia internacional. La democratización gestada en los años ochenta y su conclusión con elecciones universales y voto directo en 1987, el año previo a la celebración exitosa de los Juegos Olímpicos, tuvo su punto máximo con la transición pacífica del poder a un presidente de origen civil en 1992. Corea era un país técnicamente democrático y próspero.^¹⁶ Con las reformas de apertura económica, comercial y financiera y el empuje exportador de bienes de capital y de alta tecnología tenía prácticamente todas las credenciales para presentarse ante la sociedad internacional con un estatus diferente, el de un país desarrollado. Con el ingreso de Corea a la OCDE en 1996, Corea fue reconocida por los países ricos como su par.

La experiencia de Corea (como receptor de AOD) ha sido reproducida en sus propios programas de AOD. Esto se puede advertir al observar que la cooperación para el desarrollo fluye mediante préstamos concesionales y la preferencia por operar bajo la modalidad bilateral, concentrando los recursos en infraestructura y entrenamiento (entrenamiento y capacitación). Visto así, una lectura es que la cooperación para el desarrollo de Corea obedece a un planteamiento desarrollista extendido más allá de sus fronteras, una práctica también vista en Japón (Arase, 1995, 2005b; Sato & Shimomura, 2012) que es funcional para sus propias corporaciones transnacionales y el comercio.

Usualmente se piensa que Corea del Sur se convirtió en un donador emergente de AOD hasta los años noventa o a partir que fue aceptada en la OCDE en 1996 y al CAD en 2010. Sin embargo, sus acciones en cooperación internacional para el desarrollo comenzaron tres décadas atrás. La primera vez que Corea ofreció AOD fue en 1963, en la modalidad de programas de entrenamiento, aunque hayan sido financiados por la USAID.^¹⁷ En 1965, todavía siendo un país pobre, el gobierno coreano llevó a cabo programas de entrenamiento con recursos propios, por ejemplo recibiendo aprendices y enviando expertos como médicos, ingenieros y hasta instructores de Taekwondo, a países en desarrollo. Estos primeros pasos hacia la formación de un sistema nacional de cooperación para el desarrollo debe ponerse en contexto, ya que se trató de una estrategia diplomática cuyo móvil principal era buscar tanta aceptación diplomática como fuera posible y así triunfar en la competencia contra Corea del Norte por el reconocimiento internacional como el gobierno legítimo (Kondoh, 2012).

Esta política de ayuda continuó de manera sistemática durante los años setenta^¹⁸ más o menos con el mismo objetivo, sólo que ahora tendría que proveerse de simpatizantes (aunque no hubiera relaciones diplomáticas de por medio), sin importar tanto su definición ideológica o su previo reconocimiento a Corea del Norte, especialmente después de que ésta ingresó al Movimiento de los No Alineados en 1975.^¹⁹ La dotación de ayuda a los países no alineados buscaba principalmente debilitar la posición de su rival en regiones como América Latina y África, las cuales eran cortejadas por movimientos revolucionarios socialistas (Kim & Seddon, 2005; Kondoh, 2012). En este contexto, el Ministerio de Relaciones Exteriores y Comercio de la República de Corea,^²⁰ comenzó en 1977 a ofrecer asistencia técnica a países en desarrollo basándose principalmente en proyectos que reflejaban su propia experiencia de desarrollo (Chun, Munyi & Lee, 2010), pero también su experiencia como receptor (Kondoh, 2012).

No obstante la incipiente contribución de Corea en la CID, es hasta la década de los ochenta que incrementó su activismo como oferente de ayuda, en buena medida gracias al fortalecimiento de su economía (Heo & Roehrig, 2014). Sin embargo, el auge no se debió tanto por haber encontrado su vocación humanitaria, sino más bien en continuación de sus intereses económicos y políticos, (Kim & Seddon, 2005; Kondoh, 2012). Por el lado económico y comercial, la ayuda coreana parece haber operado bajo la lógica de que los países en desarrollo que la reciben pueden convertirse en mercados potenciales para sus exportaciones o bien, dada la composición de sus préstamos y concesiones, así como los destinos, para facilitar la extracción de recursos naturales y apoyar a las empresas coreanas que invierten en esos territorios (Choi, 2011; Chun, Munyi & Lee, 2010; Organization for Economic Cooperation and Development – Development Assistance Committee, 2012). También la ayuda se convirtió en un instrumento político que generaba status en la comunidad de naciones, el cual tuvo su punto cúspide en los Juegos Olímpicos de 1988, en los que Corea del Sur se mostraba como una nación moderna y boyante (Uscanga & Melo, 2009).

Hasta finales de la década de los ochenta y principios de los noventa, Corea creó dos agencias fundamentales para coordinar su sistema de cooperación internacional como oferente de ayuda para el desarrollo. En 1987, el Ministerio de Planeación y Finanzas junto con el Banco de Exportaciones e Importaciones de Corea (Eximbank, por sus siglas en inglés) establecieron el Fondo de Cooperación Económica para el Desarrollo con 34 millones de dólares (Uscanga & Melo, 2009) para ayudar a países en desarrollo a través de créditos concesionales, usados para establecer relaciones económicas favorables entre Corea y otros países. Por otra parte, a través del Ministerio de Relaciones Exteriores y Comercio, en 1991 se fundaron dos agencias muy representativas del nuevo status: la Fundación Corea, cuya misión es promover el estudio y conocimiento de Corea en el extranjero y KOICA, con la finalidad de otorgar ayuda concesional y programas de cooperación técnica.^²¹ La figura 1 muestra la estructura de la AOD del gobierno coreano y las modalidades e instituciones gubernamentales a cargo de ella.

Si bien no podría decirse que Corea era un donante ejemplar durante los años ochenta y noventa, especialmente tomando en cuenta su responsabilidad global y los montos de ayuda –en crecimiento, pero relativamente insignificantes frente al también creciente número de países receptores– y la todavía rudimentaria y fragmentada coordinación de su propio sistema de cooperación internacional,^²² es innegable que Corea del Sur ya tenía claro desde hace tiempo que la CID es un componente clave en su proyección internacional, incluso más allá de su rivalidad con Corea del Norte. Como resaltan Uscanga y Melo (2009):

Corea del Sur logró un proceso vertiginoso de transformación de receptor a donador de CID, mismo que fue resultado de su proceso de transformación en un país de renta media y de la necesidad de fortalecer la variable de la cooperación dentro de sus estrategias de política exterior (p. 343).

Cuando Corea fue aceptada en la OCDE en 1996, quedó sellado el reconocimiento al rápido crecimiento y desarrollo económico. Su posterior aceptación al CAD en 2010 confirma y consolida su posición como donante tradicional y la afilia como la primer graduada del grupo de países que transitaron a la democracia y abrazaron los principios de la economía de mercado (Aboubacar, 2014).

Corea como oferente tradicional de Ayuda Oficial al Desarrollo: su ingreso al Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD)

De acuerdo a KOICA, el volumen de AOD entre 2001 y 2013 fue de EU$10.7 mil millones;^²³ asimismo, entre 2008 y 2013 se registró un incremento de 116.9%. Puede ser relevante poner estos montos y su notable incremento (a pesar de la crisis que azotó la economía mundial en 2008) en el contexto de un ambiente general que buscaba reconfigurar el sistema internacional de cooperación, el cual comenzó una supuesta transformación en 2000 al establecer los ocho Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM),^²⁴ bajo el manto de la Organización de las Naciones Unidas. La comunidad internacional se propuso cumplir los Objetivos en 2015.

En este sentido el discurso del gobierno coreano como oferente en la cooperación internacional para el desarrollo se asocia con las tendencias actuales y con el marco del cumplimiento de los ODM y la nueva agenda post-2015. Los gobiernos progresistas coreanos de la primera mitad de los años 2000 y el gobierno conservador que les siguió se propusieron extender su presencia global y exhibir mayor activismo en la cooperación internacional, para lo cual el gobierno de Lee Myung-bak (2008-2013) continuó el proceso iniciado por su antecesor, Roh Moo-hyun (2003-2008), para incorporar a Corea al Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE,^²⁵ es decir, al grupo que elabora los estándares y dicta las “buenas prácticas” de la CID. En enero de 2010, Corea fue admitida y poco a poco ha ido asimilando las reglas y asumiendo su nueva responsabilidad. En noviembre de ese mismo año, Corea demostró su liderazgo como anfitrión de la quinta reunión de jefes de gobierno del G20 y en noviembre-diciembre de 2011 el puerto surcoreano de Busan fue cede del Cuarto Foro de Alto Nivel sobre la Efectividad de la Ayuda^²⁶ que, como novedad, buscó la inclusión de nuevos actores y a enfatizar el enfoque de orientación de la ayuda por resultados.^²⁷

Como se mencionó arriba, Corea tiene una trayectoria relativamente larga como cooperante, a pesar de haber sido paralelamente receptor de la misma. No obstante, surge una pregunta respecto al papel de Corea como donante: si bien las primeras acciones de cooperación obedecían a un razonamiento geopolítico ¿qué intereses motivan a Corea a ser oferente de ayuda bajo las reglas del CAD en la época actual?

De acuerdo con Uscanga y Melo (2009) “El acercamiento de Corea del Sur a la AOD se debe a su percepción como una herramienta de fomento al desarrollo económico nacional, mediante la adaptación al contexto de desarrollo nacional (p. 334).” Es decir, que las intenciones de Corea para ofrecer ayuda están ligadas al desarrollo económico, por lo que la ayuda se plantea en términos esencialmente desarrollistas (Heo & Roehrig, 2014).

Por otra parte, se pueden identificar los intereses de Corea como oferente de ayuda mediante algunos planteamientos de las teorías clásicas de Relaciones Internacionales. Jin-Wook Choi (2011), presenta los intereses coreanos a través de la teoría realista e idealista. Respecto a la perspectiva idealista sugiere que la ayuda está ligada a las bases morales de un Estado en sus relaciones con la sociedad internacional, en la búsqueda para lograr los objetivos altruistas como erradicar la miseria o reducir la brecha entre países ricos y pobres. Además de que los países oferentes buscan integrar las necesidades de los países receptores en la distribución de ayuda. Debido a la naturaleza de la teoría, Choi presenta a la ayuda multilateral como el canal adecuado para lograr estos fines.

En contraste, Choi (2011) recuerda que la teoría realista plantea que la “AOD se da en función de los intereses económicos y de seguridad nacional, a fin de promover dichos intereses en los países receptores para expandir el comercio y adquirir recursos naturales o bien para aumentar su influencia y fortalecer alianzas militares” (pp. 38-39). De esta manera, tiene sentido que los objetivos, prácticas y estándares de la AOD son generalmente planteados desde los países donadores, la mayoría miembros del CAD. Sin embargo, es difícil determinar de forma tajante si los objetivos respecto a la AOD coreana obedecen a un planteamiento realista o idealista, pues si bien busca cumplir con propósitos considerados altruistas o humanitarios, también es claro que se prefiere la modalidad bilateral (en promedio alrededor de 70% del total de AOD entre 2006 y 2013, gráfica 1) y los tipos de ayuda más empleados por Corea son principalmente créditos concesionales (reembolsables), dirigidos mayoritariamente a Asia (tabla 2),^²⁸ con lo cual la AOD coreana proyecta sus intereses desarrollistas y geoestratégicos. En el ámbito multilateral, destaca el hecho que Corea aumentó en 100% sus contribuciones al Banco Mundial entre 2006 y 2010 (Organization for Economic Cooperation and Development-Development Assitance Committee, 2012; Organization for Economic Cooperation and Development, 2014).

Con su ingreso al CAD, Corea ahora pertenece al grupo que define la agenda (oficial) internacional de desarrollo, y gradualmente ha estado cumpliendo con los lineamientos y montos exigidos por el club (tabla 3). Al analizar la breve trayectoria de Corea como oferente, se nota su tendencia hacia el apoyo a sus empresas desarrollo económico doméstico, ya que más del 50% de las actividades y programas son canalizados como proyectos de inversión^²⁹ de infraestructura física, servicios y producción (Organization for Economic Cooperation and Development-Development Assitance Committee, 2012).^³⁰ Lo anterior valida una parte de la hipótesis planteada, esto es: para Corea la cooperación para el desarrollo es principalmente un instrumento de política exterior y diplomacia pública que busca abrir y consolidar espacios de inserción para las corporaciones coreanas, así como facilitar el ambiente de negocios para éstas.

El hecho que la AOD coreana sea significativamente en forma de préstamos bilaterales^³¹ puede sugerir dos cosas más. Por un lado, reproduce su propia trayectoria como receptor de ayuda. Como se documenta en la tabla 1 arriba, una buena porción de la ayuda recibida por Corea durante 1945 a 1999 fue en la modalidad de préstamos bilaterales, principalmente de Estados Unidos y Japón. Con base en esa experiencia y la manera en que la asimiló, el gobierno coreano instituye su ayuda de manera similar. Se puede argumentar en ese sentido que Corea reproduce cercanamente el esquema que Japón ejerció en ella (Kondoh, 2012). Por otro lado, de manera explícita, las autoridades vinculadas a la AOD argumentan que, basados en su experiencia, se cree que los préstamos estimulan la disciplina fiscal de los países receptores, una posición semejante a la de Japón (Arase, 2005a).^³² Esto es, en la autoevaluación histórica se llegó a la conclusión de que la ayuda se utilizó de manera efectiva en su proceso de reconstrucción y desarrollo industrial debido a que el gobierno fue escrupuloso y disciplinado en la administración de ésta.

Ahora bien, no obstante que la OCDE reconoce el incremento en los montos de ayuda y el ligero cambio en la tendencia de sus tipos y modalidades para acercarse al promedio de monto en relación al índice Ingreso Nacional Bruto (GNI, por sus siglas en inglés) del CAD (0.32%)^³³ y apegarse al espíritu de la ayuda que es dirigirla a los países menos desarrollados, la misma OCDE advierte que hay prácticas por mejorar. Las recomendaciones hechas a Corea por la revisión de pares (Organization for Economic Cooperation and Development-Development Assitance Committee, 2012) son principalmente: la expansión del programa de ayuda debe contar con el personal calificado, trabajar más con organizaciones de la sociedad civil y enfocarse en menos proyectos pero más grandes. También, se le ha recomendado fortalecer los comités y mecanismos que aseguren la coherencia entre ministerios vinculados con AOD y la coordinación con los países receptores.

Asimismo, el estudio señaló que para incrementar la efectividad de la ayuda, Corea debería seguir el ejemplo de otros miembros del CAD que en promedio tienen el 88% de ayuda no atada a los países pobres, mientras que Corea sólo tiene el 27%. Por ello, aunque Corea crea que los préstamos sean más apropiados para conservar disciplina fiscal y favorecer la rendición de cuentas, se recomendó considerar el contexto económico y la gobernabilidad financiera de esos países para asegurar su sustentabilidad y prevenir ser rehén de deudas impagables. Sin duda esto es un dilema para todos los donantes, ya que Corea tiene un buen punto al considerar que la adquisición de préstamos conlleva un compromiso que, a diferencia de las concesiones, puede incentivar el uso eficiente del mismo; empero, los préstamos y su condicionalidad (por ejemplo, emplear equipo o empresas originarias del socio donante) también han perjudicado los prospectos de largo plazo y atan al receptor a condiciones desfavorables de las que no suelen tener control.

Para analizar con detenimiento el proceder de Corea en el sistema de cooperación internacional, se presenta la relación de Corea con América Latina. A través de sus relaciones económicas y de cooperación se busca conocer qué hay detrás de la cooperación con dicha región: esto es ¿se persiguen objetivos de desarrollo afines con los objetivos del milenio u otros de la comunidad internacional o más bien busca promover intereses económicos de Corea?

En la actualidad, América Latina y el Caribe buscan profundizar sus relaciones con el este de Asia debido al dinamismo económico de estos países. En este apartado, se busca presentar algunas características de las relaciones entre Corea y América Latina, principalmente en cuestiones económicas y posteriormente respecto a la cooperación. Empezaré con un esbozo de las relaciones Corea-América Latina durante la Guerra Fría, seguido de una caracterización de las relaciones económicas actuales en materia de comercio e inversiones. Por último, se propone un panorama general de las relaciones de cooperación bilateral y multilateral de Corea con la región.

Como se mencionó anteriormente después de la Guerra de Corea, la división de la península coreana resultó inmersa en el contexto de la Guerra Fría, por lo que Corea del Sur quedó bajo la protección de Estados Unidos y Corea del Norte bajo la influencia de la Unión Soviética. En general, la consigna era que solamente podían tenerse relaciones con países de la misma esfera, en una dinámica semejante a un juego de suma cero; de ahí la frenética campaña para conquistar las simpatías de países en áreas relativamente periféricas de los polos en pugna. América Latina en general se ha concebido como un área natural de influencia estadounidense y, debido a la alineación que exigía la contienda URSS-EU, algunos países contribuyeron directa o indirectamente en la guerra civil coreana, acciones que reconoce en la actualidad el gobierno de Corea.^³⁴ Después de la guerra en la península, el gobierno de Corea del Sur buscó estrechar sus vínculos con los países de América Latina. En 1959, Brasil fue el primer país latinoamericano que estableció relaciones diplomáticas con la República de Corea. Posteriormente, logró ampliar sus relaciones con 32 países de la región, menos Cuba.^³⁵

Las relaciones fueron desde entonces muy marginales entre ambas partes, hasta que a finales de los años ochenta y noventa Corea impulsó más iniciativas de acercamiento con la región, especialmente en aspectos económicos.^³⁶ En ese mismo periodo, además, la Guerra Fría llegó a su fin. El renovado interés ya no estaba fundado tanto en la rivalidad con su vecina del norte, sino en sobrevivir en la competencia económica internacional. Esto ocurrió también en el contexto de cambios en las condiciones económicas internas de Corea y la consecuente necesidad de la industria coreana de ampliar sus mercados y extender sus redes productivas, así como por las políticas de apertura económica y atracción de capital extranjero en América Latina. Un hecho que influyó de manera importante fue la negociación, firma y entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) (Lee, Kim & Shirley, 2011; López Aymes, 2012; López Aymes & Salas-Porras, 2012).

A partir de los años noventa, la inversión coreana en la región fluyó de manera constante (Kwak & Mortimore, 2007; López Aymes & Salas-Porras, 2012), aunque sus montos todavía no superaban la inversión japonesa en la región y tampoco respecto las inversiones dirigidas al sureste de Asia (Comisión Económica para América Latina y el Caribe, 2015b). Ciertamente la crisis de 1997-1998 afectó el acercamiento de Corea a América Latina, pero se retomaron los esfuerzos por un mayor acercamiento económico una vez pasada la turbulencia financiera.

No obstante la crisis financiera que azotó a Japón a finales de los años ochenta y sus consecuencias locales y regionales a lo largo de la década de los noventa, el surgimiento de los tigres asiáticos y China ya daba mucho para pensar en un nuevo orden económico regional en el que Asia sería una región central (Borthwick, 1992). A pesar de que la crisis financiera regional de 1997 puso en duda el mérito de los modelos de desarrollo capitalista y corporativo (Clarke, 2000; Foot & Walter, 1999), la pronta y acelerada recuperación hizo evidente que los modelos de Asia no eran en absoluto aberraciones del capitalismo.^³⁷ Con el activo papel de cada estado, Asia se afianzó como una de las regiones más dinámicas y relevantes del mundo, particularmente en la profundización de su integración productiva y comercial, así como por un sólido crecimiento económico. El protagonismo económico asiático no pasó inadvertido para América Latina y varios países han buscado diversificar sus relaciones de inversión y comercio con esa región.

De acuerdo con estudios del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), el comercio entre América Latina y Corea ha crecido y de forma constante (Comisión Económica para América Latina y el Caribe, 2015b; Estevadeordal, Mesquita Moreira & Kahn, 2015). De 1990 a 2014 el comercio ha aumentado a una tasa de 17% anual (13% en el periodo 2000-2013), aunque sigue siendo deficitario para Latinoamérica tanto en bienes como servicios (Comisión Económica para América Latina y el Caribe, 2015b; Estevadeordal, Mesquita Moreira & Kahn, 2015). Respecto a la inversión extranjera directa (IED), Corea es una fuente cada vez más importante para América Latina, con un flujo acumulado de EU$10.3 mil millones desde 2003. Esta inversión se dirige principalmente a Brasil (51.6%) y México (16.8%) (en conjunto alrededor de 70% entre 2007 y 2012) y se concentra en sectores manufactureros (electrónica e industria de autotransporte), en especial de ensamblaje, y ventas (Comisión Económica para América Latina y el Caribe, 2015b; Estevadeordal, Mesquita Moreira & Kahn, 2015). Hay que reconocer que la inversión de empresas coreanas genera fuentes de empleos, que incluyen mano de obra calificada. Aunque esto último supone un potencial para la innovación y desarrollo de capacidades técnicas y tecnológicas en Latinoamérica, se requieren más estudios empíricos para comprobar si es cierto.

Es conveniente mencionar adicionalmente algunas características particulares de las relaciones económicas de Corea y América Latina para tener el panorama más completo. En primer lugar, a pesar del crecimiento sostenido del comercio Corea-América Latina, éste es deficitario para la región, con excepción de Chile que presenta un superávit. En segundo lugar, y como lo presentan Estrada y Landa (2012) y otros estudios como el del BID y CEPAL, la composición del comercio entre la región y Corea se concentra en la importación latinoamericana de productos manufacturados de alta tecnología y la exportación de bienes primarios procesados o sin procesar, especialmente metales, minerales y productos agrícolas (Comisión Económica para América Latina y el Caribe, 2015b; Estevadeordal, Mesquita Moreira & Kahn, 2015; Mesquita Moreira, 2011). De esta manera las relaciones económicas y comerciales entre América Latina y Corea pueden calificarse como complementarias, ya que los principales productos importados de Corea son productos de alto valor tecnológico, mientras que las principales exportaciones hacia Corea son bienes primarios o manufacturados por sus propias firmas globales. Por otra parte, la importancia comercial de la región para Corea no es la misma, ya que México, Brasil, Argentina y Chile son los mercados de origen y destino más importantes de América Latina para Corea (México es el principal destino de exportaciones coreanas, mientras que Brasil y Chile son los principales exportadores a Corea).

Por su parte, como se mencionó arriba, en general la IED se concentra en pocos países (Brasil y México) y sectores tales como manufacturas (ensamblaje), servicios de comercio y transporte y recursos naturales (Comisión Económica para América Latina y el Caribe, 2015a, 2015b). En el caso de la IED coreana, la inversión manufacturera ciertamente estimula el comercio, pero más bien genera un intercambio intra-industrial e inftra-firma, ya que más del 70% de las importaciones coreanas en ese sector son insumos para la maquila de exportación (principalmente a Estados Unidos). En general, se deducen tres motivos por los cuales América Latina es atractiva dado los sectores en los que se concentra la IED: 1) el aprovechamiento de las condiciones físicas e institucionales, 2) el interés en el mercado interno del país receptor y la mano de obra barata y, 3) disponibilidad de materias primas. En este sentido, las empresas coreanas buscan aprovechar su ventaja tecnológica con producción a bajo costo. Estrada y Landa (2012) y López Aymes y Salas-Porras (2012) señalan que la proximidad con el mercado destino y la estructura institucional de tratados comerciales en América del Norte es otra motivación –especialmente en el caso de México– y por la ventaja que ofrece la cercanía e infraestructura de exportación en los costos de producción.

No obstante el crecimiento de las relaciones económicas entre América Latina y Corea, algunas de las características anteriormente citadas impiden “el disfrute de una relación diversa, dinámica y sostenible” (Estevadeordal, Mesquita Moreira & Kahn, 2015, p. 12). El estudio del BID sugiere entonces guiar activamente la relación ALC-Corea a fin de hacer realidad las ganancias potenciales, por ello ve con buenos ojos la firma de tratados de libre comercio con Corea del Sur, como los que tienen Chile y Perú, y posiblemente Colombia si es que se ratifica.

Sin embargo, es válido preguntarse si la manera más adecuada de vincularse con Corea es mediante acuerdos comerciales. En este sentido, Estrada y Landa (2012) hacen algunas recomendaciones:

Ciertamente, los tratados de libre comercio pueden ser un mecanismo para organizar, fortalecer y profundizar las relaciones entre países; sin embargo, Corea no ha logrado negociar ni firmar más TLC’s con otros países de América Latina. En parte esto se debe a la resistencia por parte de algunos sectores empresariales latinoamericanos pero, también por sectores sensibles coreanos, como el agrícola. Entonces, por qué no buscar otro tipo de herramientas institucionales y diplomáticas para cumplir ese mismo propósito (López Aymes, 2011).

Corea y los países de América Latina podrían ampliar e incrementar aún más las formas de vinculación y no únicamente plantearse en términos de acuerdos económicos y comerciales. Así, la cooperación internacional podría ser el conducto para promover mayor acercamiento y cosechar algún provecho económico y social (como educación o salud). Es preciso ejercerla con el debido cuidado de manera que su operación sea verdaderamente un complemento de la política social y económica de cada país al promover el desarrollo de capacidades domésticas y su autonomía.

Para Estevadeordal y sus colegas del BID (2015, p. 27), “La cooperación entre gobiernos puede ayudar a maximizar las ganancias de la integración económica y esparcir más ampliamente sus beneficios”. Varios países de América Latina se han beneficiado con préstamos, subvenciones, asistencia técnica, y programas para compartir conocimientos provenientes de Corea. Lo que se puede resaltar de esta concepción de la cooperación es que básicamente está pensada en términos económicos y refiere a una “maximización de los beneficios” sin que ello signifique necesariamente romper con la actual relación de desigualdad económica y tecnológica.

Entre los mecanismos más usados para formalizar la cooperación intergubernamental vista en términos de concertación son los acuerdos comerciales. De acuerdo a la evolución de la relación Corea-América Latina que presenta el MOFAT, la República de Corea, “ha perseguido activamente la firma de tratados de libre comercio con América Latina para fortalecer la cooperación económica, ya que Latinoamérica representa un vasto mercado de EU$5.7 billones (basado en estimaciones de 2012), así como un punto estratégico de energía, minerales y recursos alimenticios”.^³⁸ De esta manera Corea clara y explícitamente busca la cooperación para la explotación de recursos naturales y obtener potenciales mercados para los productos coreanos.

Ahora bien, aunque Corea como nuevo donante participa activamente en Latinoamérica, la ayuda desembolsada entre 2000 y 2013 fue de EU$587.4 millones (EU$288.4 millones de KOICA y EU$402.1 millones del Eximbank vía EDCF^³⁹); para poner en perspectiva este dato, de 1999 a 2010 sólo Vietnam recibió EU$140 millones.^⁴⁰ De lo que se destina a la región, alrededor del 53% se dirigió a América del Sur y 47% hacia Centroamérica, el Caribe y México (Comisión Económica para América Latina y el Caribe, 2015b). Pero, para poner estos montos y porcentajes en su justa dimensión, se puede destacar que América Latina y el Caribe ocupan un lugar marginal en los intereses coreanos: en 2010 Vietnam acaparó el 11% de la AOD coreana, mientras que toda América recibió 8%. Podría entonces inferirse que la AOD en la región suele tener objetivos desarrollistas muy precisos, aunque también busca cumplir con un muy tenue compromiso de asistir a países de ingreso bajo. De ahí un punto de la crítica hecha en el peer review 2012.

Por otra parte, hay un reconocimiento del gobierno de Corea de que muchos países de América Latina son economías llamadas de ingreso medio, por lo que no podría esperarse una participación amplia de AOD (no obstante las profundas desigualdades existentes en amplios sectores de la sociedad que viven en marginación y sufren pobreza extrema). Un poco por ello, los modestos montos de AOD coreana en la región y las otras acciones de cooperación para el desarrollo como apoyo a la infraestructura económica, asistencia técnica y préstamos concesionales se han concentrado en unos cuantos países (tabla 4).

Cabe hacer notar que de los tres primeros receptores de AOD en 2013, Colombia y Perú recientemente negociaron tratados de libre comercio.^⁴¹ En 2010, cuando Colombia y Corea comenzaban las negociaciones, el país sudamericano pasó de ser el décimo receptor al segundo. Perú ha permanecido entre los primeros cuatro receptores de AOD coreana por los últimos seis años, lo cual coincide con el inicio de negociaciones y conclusión del TLC con Corea. Sin demérito de la posible pertinencia de asistencia coreana en esos socios, llama la atención la diferencia con el resto en cuanto a montos y más al observar que varios países en condiciones de desarrollo inferiores como Haití, Jamaica, Honduras o Bolivia han sido comparativamente relegados.

Como se puede ver en la tabla 5, la CEPAL señala que durante el periodo de 2006-2013 la AOD coreana en Latinoamérica se concentró en el sector de infraestructura y servicios sociales, mientras que en el sub-periodo 2010-2013 los montos de apoyo a infraestructura y servicios económicos se contrajeron. Si bien se muestra un notable interés en apoyar el sector educativo y de salud (prioridad de KOICA), tal apoyo quedó disperso en 30 países de ALC, lo cual contrasta con el hecho que la infraestructura y servicios económicos junto con producción (prioridad del FCDE) juntos tienen un peso similar al de los sectores sociales mencionados. En este caso, hay que tener presente que dos terceras partes de la AOD fueron canalizadas por el FCDE y concentrada en 6 o 7 países. Además, aunque el gobierno de Corea reconoce la necesidad de atender temas como la salud y educación, estos objetivos se plantean en términos del desarrollo de capacidades, es decir cooperación técnica en programas de capacitación.^⁴² Esto parece revelar el interés por vincular la ayuda al propio desempeño económico de Corea y el de sus corporaciones.

Al retomar los recursos naturales como uno de los intereses prioritarios de Corea en sus relaciones económicas y comerciales e incluso de cooperación, se puede identificar la relación de “complementariedad” y que, más allá de buscar reducir las relaciones de asimetría (como el déficit comercial constante), mantiene esta condición. Para Lee y sus colegas:

La relación entre Corea del Sur y América Latina puede ser vista como triangular. Los tres puntos del triángulo son financiamiento, energía y comida. América Latina tiene los dos últimos, pero desea el primero. Corea del Sur tiene el primero, pero necesita el apoyo de los dos últimos. Las ganancias potenciales de una relación cercana entre Corea y América Latina podrían ser vistas desde el área de recursos naturales. América Latina es rica en recursos naturales, pero le falta la infraestructura y tecnología para extraer los recursos de forma amigable con el medio ambiente y Corea del Sur tiene la experiencia para hacer esto realidad (Lee, Kim & Shirley, 2011, pp. 252-3).

Por ello, no es casual que Corea presente a la industria y la energía como los principales sectores a los que destina AOD, pero, como lo plantean Lee y compañía, se mantiene la relación de complementariedad, ya que América Latina posee los recursos, pero se reconoce la incapacidad de extraerlos de manera eficiente, mientras que Corea si la tiene y es lo que ofrece. Por lo que aunque se reconoce la complementariedad, la cooperación coreana dice buscar el desarrollo de capacidades de los países receptores, lo cual implicaría que tras la adquisición de conocimientos y experiencias, dichos países podrían ser capaces de innovar y desarrollarse tecnológicamente. En parte para ello, Corea diseñó el Programa Compartiendo Conocimiento (Knowledge Sharing Program, KSP), el cual tiene ese propósito, aunque también el de apuntalar al país en un status diferente y fomentar su prestigio en la comunidad internacional.

Análisis del modelo de cooperación coreano y sus relaciones con América Latina en la formación de capacidades locales: el caso del KSP

Una manera bastante económica y efectiva en cuanto a la construcción prestigio mundial que Corea ha impulsado para la cooperación internacional, además del tradicional AOD es mediante la idea de compartir conocimientos y construir capacidades. El programa Knowledge Sharing Program (KSP) se lanzó en 2004 y surgió de la idea que la experiencia de Corea es valiosa para otros países que buscan salir del atraso o mejorar capacidades específicas como las que Corea logró desarrollar. Por lo tanto, el gobierno coreano busca “exportar” su modelo como un caso de éxito que, además, lo distingue de los donantes tradicionales basándose en su propia experiencia (Bondaz & Allard, 2014). Además, al ser miembro de la OCDE y estar entre las 15 economías más importantes del mundo, es natural que Corea busque incrementar su papel como un miembro responsable de la comunidad internacional y obtener alguna ventaja en ello.

Una particularidad de la cooperación coreana es la formulación de programas que buscan compartir sus experiencias de desarrollo y el conocimiento acumulado con países “rezagados” impulsado por una suerte de empatía y solidaridad. Eso en cuanto al discurso. El entonces presidente del Instituto de Estrategia para el Desarrollo, Chun Seung-hun (2007), reconoce tres factores que, a pesar de la dependencia de recursos naturales y las dificultades políticas de la posguerra, contribuyeron a detonar el crecimiento económico en Corea: liderazgo, estrategias factibles y un ambiente propicio para el aprendizaje sobre desarrollo económico visto como un proceso de catch-up (con puntos de referencia en Europa, Estados Unidos y Japón).

Asimismo, la experiencia coreana tiene limitaciones al tratar de adaptarla a la realidad contemporánea de los países en desarrollo o subdesarrollados. Una de ellas es la misma noción que Corea tiene sobre el desarrollo y si es que hay algún ingrediente cultural que le de forma y contenido. Como sugieren Uscanga y Melo (2009), “existe una impronta cultural e histórica que ha generado una característica particular de la concepción del desarrollo que tiene el pueblo coreano y que le permite producir, a través de una mayor efectividad, un modelo propio en sus programas de AOD” (p. 343). Por ejemplo, para Corea la educación en su sentido más amplio es un valor muy apreciado y se denota en su inclinación a querer “enseñar” a otros el “camino correcto”. En combinación con tradiciones más bien occidentales de buscar medir y documentar todo, Corea ha hecho una amalgama interesante en sus programas de ayuda que parte de esa tendencia histórico-cultural.

El argumento principal del KSP es que Corea transitó exitosamente del subdesarrollo al desarrollo gracias a la ayuda internacional que recibió, pero, más importante, al conocimiento adquirido de los países más avanzados. De ahí que se asuma cierta “responsabilidad” para compensar a la comunidad global por la asistencia y apoyo que en su momento recibió el país. Pero hacer lo mismo que los demás donantes tradicionales es todavía difícil para el sistema CID coreano.^⁴³ Por eso, el mismo gobierno pregona que el KSP es un “instrumento eficaz e innovador” para alcanzar el objetivo del desarrollo económico, y con ello “satisfacer la demanda de la comunidad internacional de lograr la prosperidad conjunta de toda la humanidad (…) Este programa –según dice el sitio oficial en inglés– abre un nuevo paradigma en materia de cooperación para el desarrollo, permitiendo el intercambio de conocimientos y experiencias entre los países y reduciendo la brecha de información con los países socios.”^⁴⁴ Ciertamente, el KSP es atractivo para varios países, pues en su “modularización”^⁴⁵ del conocimiento puede acomodarse a necesidades específicas y, en apariencia, no tiene el carácter invasivo de otros instrumentos de cooperación para el desarrollo. Además, Corea ha desplegado una campaña global de promoción nacional bien sustentada, acompañada de un activo liderazgo en organismos multilaterales, grupos y foros regionales que lo hacen ver como un socio confiable y empático (Heo & Roehrig, 2014; López Aymes, 2012). Pero de eso a considerar que el KSP es un mecanismo de “intercambio” de conocimiento quizá no sea tan exacto, ya que más bien se trata de un programa unilateral en el que funcionarios y expertos coreanos hacen literalmente consultoría de desarrollo de manera prácticamente gratuita (salvo en su modalidad multilateral como veremos más adelante).

El KSP se considera como un modelo ideal de cooperación económica, más acorde a la lógica y espíritu de la CID, pero no está exento de defectos e inconsistencias (Aboubacar, 2014; Bondaz & Allard, 2014). Por ejemplo, uno de los principales puntos de referencia es el Saemaul Undong o Movimiento Rural iniciado en la primera mitad de la década de los setenta, el cual fue exitoso en el rescate y modernización del sector agrícola y apuntaló el gran cambio estructural de la economía coreana hacia la industria pesada intensiva en capital. Sin embargo, dicho movimiento es también representativo de gobiernos autoritarios, quienes lograron superar las resistencias imponiendo sus planes haciendo pleno uso de la fuerza.^⁴⁶ Quizá ese no sea un ejemplo muy popular a seguir en la época actual, pero ese factor tiene que ser incluido en la ecuación de “éxito” para el caso coreano, aun cuando se adecúe conceptualmente con algún eufemismo como capitalismo dirigido o de estado. Esto es, las dificultades de movilizar los recursos de un país hacia el desarrollo industrial y la distribución equitativa del ingreso frecuentemente están en tensión con los principios políticos y económicos de la democracia y la economía de mercado, que también forman parte del conjunto de aspiraciones de varios países en desarrollo. Emular una experiencia histórica compleja de Corea, única e irrepetible debido al carácter del gobierno y la sociedad, en un contexto internacional que no existe más (aun cuando haya sido más reciente que la experiencia europea, estadounidense o japonesa), es un reto formidable.

Aun con esas notas de advertencia y limitaciones, el KSP tiene otros méritos y podría verse sólo como un modo de compartir experiencia de manera sistematizada, como si fuera un manual de desarrollo libre de contexto. Después de todo, cada país que solicita y recibe este tipo de entrenamiento técnico-histórico sabrá qué hacer con tal conocimiento.

El KSP lo supervisa el Ministerio de Planeación y Finanzas (MPF)^⁴⁷ y los operadores principales son el Eximbank y el Instituto de Desarrollo Coreano (mejor conocido como KDI, por sus siglas en inglés);^⁴⁸ se compone de tres pilares: 1) consultoría en políticas públicas dirigida por el KDI (bilateral), 2) la consultoría conjunta con organizaciones internacionales a cargo del Eximbank de Corea (multilateral) y 3) la modularización de las experiencias de desarrollo económico elaborado por la Escuela de Políticas Públicas y Administración del KDI y el MPF (bilateral).^⁴⁹ El KSP privilegia la enseñanza como la mejor manera de adquirir habilidades y conocimiento, ya que la simple ayuda o asistencia son acciones unilaterales que no rompen con las estructuras que propician la pobreza y no siempre contribuyen a la formación de capacidades y la consecuente autonomía en el largo plazo.

Las áreas de mayor interés del KSP han sido relacionadas con el desarrollo de recursos humanos, gobernabilidad y desarrollo institucional, impulso a pequeñas y mediana empresas y construcción de capacidades. Entre los programas más atractivos y demandados también se encuentran el entrenamiento vocacional, el Saemaul Undong para desarrollo rural, tecnologías de información y fomento de capacidades para el desarrollo.

El KSP, como el resto de la cooperación de Corea se concentra en Asia y la segunda región importante es América Latina y el Caribe (tabla 6). Si se contrasta estos datos (ver también tabla 7) con los principales receptores de AOD de Corea a través de KOICA se puede notar cierta coincidencia en los principales beneficiarios de la AOD tradicional en Latinoamérica, con Brasil, México y Costa Rica como socios adicionales, consideradas economías de ingreso medio.

Estudios de caso del KSP en América Latina: México 2013, Perú 2012 y la relación de Corea con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

Para analizar el impacto del KSP en sus relaciones con América Latina se revisan los casos de México y Perú. Para tomar en cuenta la modalidad de cooperación multilateral se considera la relación del KSP con el BID. México se toma como el caso de un país de renta media que, además de ser miembro de la OCDE, es un destino importante de las exportaciones de Corea. Y Perú por ser uno de los principales destinos de AOD coreana, ya que se ha mantenido constantemente como el tercer país de receptor y, más recientemente, como socio comercial vinculado con un TLC.

El KSP con México: consultas para el desarrollo económico de cuatro estados en México.

Entre 2012 y 2013, Corea y cuatro estados de la República Mexicana cooperaron en cuatro proyectos en el marco del KSP; los proyectos fueron: 1) El mejoramiento del sistema de educación dual del estado de México, con la participación del instituciones públicas de educación y el sector privado, 2) el establecimiento de un plan de desarrollo de CETAI para formación de recursos humanos de alto nivel para de la industria automotriz en el estado de Querétaro, 3) el mejoramiento del sistema y un plan para el nuevo complejo industrial del Altiplano en el estado de Hidalgo y 4) y el fomento e incremento de la competitividad de la industria metalmecánica en el estado de Chihuahua (Kim & Kim, 2013; Korea. Ministry of Strategy and Finance, 2014). Los proyectos de cooperación del KSP son planteados desde una perspectiva economicista y generalmente en relación con política económica y sector industrial, aun cuando se trate de proyectos educativos.

De los cuatro casos que se presentan, el del Complejo Industrial del Altiplano en estado de Hidalgo resulta interesante por ser pertinente para aterrizar la idea de “compartir experiencias de desarrollo”. Para hacer las recomendaciones se tomó como referente la experiencia del parque industrial nacional “Sukmoon” de Corea. Esto debido a la condiciones similares entre ambos complejos industriales, tales como la cercanía a la capital, el tipo de industria (automotriz), el tamaño, la similitud de objetivos y el apoyo del gobierno central. Con la metodología anterior, el KSP cumple con los principios de la cooperación internacional para el desarrollo^⁵⁰ especialmente con el objetivo de adaptar y aplicar a las distintas situaciones de los países (Kim & Kim, 2013). Por otra parte, en cuanto a las tendencias actuales de la CID, en este proyecto se busca la inclusión de más actores (públicos y privados) y fomentar su interacción positiva, con objeto de potenciar el proyecto al máximo reconociendo que ambos sectores pueden generar sinergias provechosas; de cualquier forma, el ejemplo de Corea es paradigmático en cuanto a la importancia de incluir la participación del gobierno federal y/o estatal en la construcción de dichos parques (Kim & Kim, 2013). Qué recepción y comprensión hayan tenido los funcionarios mexicanos sobre esas claves es una tarea pendiente de averiguar.

Por último, como es normal en el KSP, los 4 proyectos en México se limitan a hacer recomendaciones. Por tratarse de productos de consultoría, no hay un compromiso de establecer mecanismos de monitoreo o seguimiento o verificación de acciones y resultados,^⁵¹ por lo cual no hay garantía que dichos proyectos tengan continuidad; lo anterior pudiera interpretarse como un retroceso o una limitación del KSP, no sólo para Corea como donante en la cooperación internacional, sino dentro del esquema actual de CID, ya que uno de los principios es la gestión orientada a resultados. Por otra parte, y debido a la calidad de recomendaciones no se nota un esfuerzo por superar la asimetría entre Corea y México, no obstante el reconocimiento de la misma.

En el reporte quedó asentado que Corea caracteriza la relación con México como complementaria, y que los programas de KSP buscan “más grandes efectos sinérgicos” que la superación de las asimetrías, ya que “México tiene abundantes recursos y un gran potencial para el crecimiento y Corea ha acumulado conocimiento y experiencias…” (Kim & Kim, 2013, p. 5). Aunque no abundaré en la crítica al “carácter” complementario de la relación, solo mencionaré que aceptar este discurso puede conducir a reforzar la asimetría que conduce a la dependencia, o al menos inhibir la formulación de política industrial (aun cuando su ausencia sea más bien debido al deslinde dogmático del gobierno mexicano). Además, aceptar la complementariedad como una condición de largo plazo contradice el espíritu de formación de capacidades autonómicas de la cooperación, es decir que promuevan la autosuficiencia o al menos una interdependencia más simétrica.

El KSP en Perú: Mejorar la competitividad de pequeñas y medianas empresas en el Corredor Económico del Sur.

Este proyecto titulado Planes de desarrollo Regional para el Corredor Económico del Sur: Vinculando las industrias del café, alpaca y partes automotrices con el mundo,^⁵² se enfoca en tres industrias regionales. El proyecto registrado en 2012 dio continuidad al proyecto previo de 2011, el cual evolucionó hacia la búsqueda de planes de desarrollo regional e investigación sobre nuevos esquemas cooperativos para el mejoramiento de la competitividad, además de incluir recomendaciones para el sector agrícola y la aplicación de tecnologías de la información y comunicación (Chun & Lee, 2014, p. 5).

El proyecto en Perú presenta algunas particularidades interesantes. Respecto al estudio y recomendaciones sobre la alpaca, se basa en la experiencia coreana de la industria de la lana, reforzando el enfoque fundamental del KSP de “compartir conocimientos.” Respecto al café no se hacen las recomendaciones en función de una experiencia particular de Corea, ya que Corea no tiene gran experiencia reconocida como productora de este grano; no obstante, las recomendaciones encontraron sustento en los procesos de venta y mercadeo, aunque se limita a la presentación de los retos de introducción al mercado coreano en el marco de la relación bilateral Perú-Corea.

Respecto al sector de partes automotrices, el KSP hizo primero un estudio sobre las condiciones peruanas, pero sin revisión de alguna experiencia coreana en especial; más bien se presentó de forma general el estatus de la industria de re manufacturación de partes automotrices en Corea y las implicaciones para Perú.

Al considerar los tres pilares del KSP, lo que se puede decir respecto a las experiencias bilaterales es que estas se quedan en el primer pilar: el asesoramiento en políticas gubernamentales. Cabe preguntar entonces si la asesoría permite reducir la desigualdad, lograr el desarrollo económico y erradicar la pobreza. Es decir, aunque el KSP sea considerado un esfuerzo loable que podría demostrar una genuina preocupación por las condiciones de subdesarrollo que impiden salir del atraso, tiene limitaciones significativas en su impacto concreto en los países donde se lleva a cabo. El gobierno coreano ciertamente parece estar en sintonía con los objetivos que persigue el actual sistema internacional de cooperación para el desarrollo y participa activamente, pero todavía tiene que trabajar más en la misma coordinación de su propio sistema de CID y propiciar sinergias entre los programas de KSP, KOICA y Eximbank. Esto último es particularmente complejo, ya que en varios programas del KSP se subcontratan servicios privados en Corea y en el país receptor.

A diferencia con la experiencia mexicana, el proyecto con Perú logró avanzar más allá de su espectro temático. Sin embargo, al igual que el caso de México, el proyecto se queda en una fase de consultoría basada parcialmente en las propias experiencias de desarrollo coreano que, si bien consideran las condiciones propias de las regiones industriales de Perú, no transitan a una etapa más ejecutiva ni al monitoreo de resultados.

El Kowledge Sharing Program (KSP) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

Los casos de México y Perú adolecen de las limitaciones propias del primer pilar del KSP sobre consultoría en políticas públicas, principalmente que las recomendaciones sin mecanismos de instrumentación y monitoreo corren el riesgo de quedarse en el papel. Pero, en adición al enfoque bilateral de la consultoría (gratuita), desde 2011 el KSP también promueve consultoría en la modalidad multilateral, al asociarse con organismos internacionales (IO) en el marco de la llamada Consultoría Conjunta con IO. De esta manera es posible contar con las redes, recursos humanos y financieros adicionales y podría eludirse el confinamiento relativamente estéril un “paquete” de recomendaciones. En tal modalidad de cooperación, el KSP se ha asociado en proyectos con varios IO, entre los que destacan bancos regionales de desarrollo de Asia, África y América, así como con el Banco Mundial y la ONU. El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) es entonces el socio principal en los proyectos de KSP con América Latina.^⁵³

En el marco de la Consultoría Conjunta, el informe (Korea. Ministry of Strategy and Finance, 2013) reporta tres proyectos en América Latina bajo el vínculo KSP-BID. Los proyectos fueron: 1) Diseño para el Centro Integrado de Control de Operaciones para Gestión Administrativa de la Ciudad Montego Bay, Jamaica, 2) Políticas Nacionales para promover Servicios de Aplicaciones con Banda Ancha para Desarrollo Social y Económico Inclusivo en Nicaragua, 3) Estudios de Red Inteligente en Ecuador.

Estos proyectos se enfocan en ejes diferentes: por una parte, el desarrollo sustentable y, por otra, la aplicación de tecnologías de la información, en las cuales se reconocen las habilidades y conocimientos que tiene Corea. La ventaja del BID es ser un organismo regional, por lo que tiene conocimiento del perfil y problemas que enfrentan dichos países, lo cual es de gran ayuda en la formulación de diagnósticos y planteamiento de soluciones. No obstante, como en los proyectos bilaterales, todavía no se establecen los indicadores que midan resultados y por ello hay una discontinuidad de los proyectos; además, tampoco existe un monitoreo de los mismos en cuanto a su evolución, resultados e impacto local y nacional.

Lo que puede observarse sobre los programas del KSP, cuyo objetivo es “compartir conocimientos, a través de la enseñanza más allá de la entrega de ayuda”, es que queda corta de cumplir con el principio fundamental de ligar la cooperación internacional con resultados. Aunque Corea, a través de KOICA o de su programa KSP busca participar activamente y acorde a las tendencias y directrices actuales de la CID como miembro del CAD, todavía tiene grandes limitaciones, la última parte de esta sección aborda algunos obstáculos del KSP.

Apuntes finales: la CID en Corea y los límites de la internacionalización del desarrollismo

El KSP no se puede analizar de forma aislada del resto de la cooperación internacional de Corea, ya que, retomando el esquema de AOD e incluso la misma estructura del KSP, Corea cuenta con varias instituciones para ofrecer cooperación. Esto no sólo es un problema para el sistema de cooperación internacional de Corea, sino que es un reto que enfrenta el sistema de cooperación internacional en su conjunto: la proliferación de actores y descoordinación de los mismos para llevar a cabo proyectos de CID.

Por cuestiones de espacio y delimitación temática de este trabajo, el análisis se centró en el papel gubernamental y dejó de lado el sector privado, como las organizaciones de la sociedad civil. Reconozco que no se deben perder de vista ya que son esenciales para la cooperación porque tienen conocimientos y habilidades específicas que posibilitan una visión integral de los problemas a tratar. No por nada forman parte del sistema actual de CID y han contribuido enormemente en la formulación de los Objetivos del Milenio, el debate post-2015 y en la vigilancia de las actividades de donantes y cooperantes globales.

Por otra parte, de acuerdo al peer review emitido por la OCDE en 2012, el monto de AOD respecto al Ingreso Nacional Bruto es bajo. Por otra parte respecto al sistema de cooperación actual, Corea debe enfrentar el reto de alinear su cooperación respecto a sus países socios. Por otra parte, algo que se destacó en la revisión del KSP, es la implementación del principio de gestión orientada a resultados, pues de otra manera se limita a recomendaciones y no existe un seguimiento de la evolución del proyecto en función de las recomendaciones y sobre todo respecto al logro de los objetivos.

Aboubacar (2014), presenta una limitante interesante sobre la interpretación del KSP. Hasta el momento se ha hablado de compartir experiencias con base en el desarrollo económico alcanzado por Corea; sin embargo, un punto relevante es la interpretación de dicho desarrollo y las experiencias del mismo. Para Aboubacar (2014):

…el Knowledge Sharing Program de Corea, sufre del monopolio que el estado coreano sostiene sobre la interpretación y reproducción de su experiencia de desarrollo. Dado el significado de continuidad política de ciertas políticas históricas y el serio problema de fragmentación de la ayuda coreana, no sólo se plantean dudas sobre la idea de un único “modelo coreano” o “experiencia coreana”, sino la formulación de políticas de desarrollo basadas en la experiencia coreana podría ser altamente politizada y podría generar nuevas interpretaciones de cómo Corea se desarrolló (p. 5).

Un ejemplo significativo de este tipo de tensiones es la idea que el Saemaul Undong, de los años setenta puede reproducirse con algunas variaciones a otros países en desarrollo. Como se apuntó arriba, este movimiento de reforma agraria ocurrió durante la dictadura de Park Chung-hee, cuyo gobierno subsidió la producción agrícola e hizo fuertes inversiones en infraestructura rural pero con un alto costo social, económico y político. El debate radica en la valoración de este hecho como un caso de éxito, ya que se considera como una interpretación unilateral.

De esta manera al retomar el análisis de este tipo y las tendencias de la CID, es necesario considerar el papel de nuevos actores de la cooperación, sus intereses, objetivos y modalidades de cooperación. En el caso del KSP y de la CID coreana en general, se debe plantear la participación de dichos actores en las experiencias de desarrollo, pues las percepciones sobre cualquier hecho varían en función de los individuos e instituciones. De esta manera los proyectos a futuro pueden ser planteados con una perspectiva más amplia e integral y podrían ser focalizados de manera más adecuada en los países en desarrollo. No obstante, no es claro si los programas impulsados en México o en cualquier otro país latinoamericano propician desarrollo substancial de capacidades, ni desarrollo tecnológico y técnico autónomo, por lo que quedan serias dudas sobre la efectividad en la reducción de asimetrías en las relaciones con Corea y el resto de Asia.

Tabla 1. Asistencia recibida por Corea del Sur, 1945-1999 (millones de dólares)

Tabla 2. Principales receptores de AOD bilateral de Corea (2006-2010) por región (%)

Fuente: (Organization for Economic Cooperation and Development-Development Assitance Committee, 2012, p. 105)

Tabla 4. Principales receptores de AOD en América Latina y el Caribe, 2008-2013 (millones de dólares (lugar/ranking))

Tabla 5. América Latina y el Caribe: montos recibidos y distribución por sectores de la ayuda oficial para el desarrollo de la República de Corea, 2006-2013 (millones de dólares y porcentajes)

Fuente: (Organization for Economic Cooperation and Development-Development Assitance Committee, 2012).

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1 Agradezco el gran apoyo de Edith Yazmín Montes Incin para la elaboración de este trabajo.

* Centro Regional de Investigaciones Multidisciplinarias, UNAM. Correo electrónico:

jflopezaymes@hotmail.com

4 Oficina del Primer Ministro. History of Korea’s ODA. Recuperado de http://www.odakorea.go.kr/eng.overview.History.do

6 El Government Aid and Relief in Occupied Areas (GARIOGA) era el programa que proveyó ayuda de emergencia (principalmente alimentaria, pero también fertilizante, ropa, y energía) a los territorios ocupados por Estados Unidos después de la Segunda Guerra Mundial, incluidos Japón, Alemania y Austria. Para el caso de Corea, los programas de GARIOGA alcanzaron los EU$500 millones entre 1945 y 1949. Por parte de Naciones Unidas recibió apenas EU$1 millón del United Nations Relief and Rehabilitation Adminstration (UNRRA) (Krueger, 1979; Mason, Kim, Perkins, Kim & Cole, 1989).

8 No fue posible llevar a cabo las elecciones en toda la península, ya que el régimen establecido en el norte rechazó participar en ellas. Pocos meses después, el norte llevó a cabo sus propias elecciones. La división quedó entonces formalizada (López Aymes, Romero, Escalona & León Manríquez, 2009).

9 FOA corresponde a las siglas de Foreign Operations Adminsitration que fue substituida en 1953 por ICA (International Cooperation Administration). Cabe mencionar que, como en muchos otros episodios de la posguerra, el Congreso estadounidense fue constantemente un factor determinante en la política exterior y la asignación de montos, objetivos y consistencia de la ayuda en Corea (Mason, Kim, Perkins, Kim & Cole, 1989).

10 Aunque la U.N. Korea Reconstruction Agency (UNKRA) establecida en 1950 era el mecanismo multilateral más importante para financiar y coordinar ayuda y la reconstrucción de la República de Corea, la mayor parte de sus fondos provenían de Estados Unidos. Por tanto, la ayuda a Corea era esencialmente de carácter bilateral. De cualquier forma, la funcionalidad de la UNKRA fue más efectiva sólo después de la guerra civil.

11 Técnicamente el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas creó la agencia que eventualmente llevó el nombre de Korean Civilian Assistance Commission (KCAC), pero aunque se trataba de un mecanismo multilateral, en realidad era operada casi exclusivamente por el ejército estadounidense mediante Civil Relief in Korea (CRIK) y la FOA/ICA (Krueger, 1979, p. 12; Mason, Kim, Perkins, Kim & Cole, 1989).

12 En 1957 la ayuda financió 87% de las importaciones; según cálculos de Krueger (1979), la ayuda equivalía a 7% del PNB en 1953-1954 y casi 14% en 1947.

14 Oficina del Primer Ministro. History of Korea’s ODA. Recuperado de http://www.odakorea.go.kr/eng.overview.History.do

15 Esto es, menos del 0.5 del PIB en 1999. Si se considera que el rescate financiero coordinado por el FMI en 1997 fue de EU$57 mil millones (bilateral y multilateral) y que conglomerados industriales como Samsung valían aproximadamente 5 mil millones, los montos de AOD recibidos por préstamos o concesiones eran insignificantes.

16 El PIB per cápita de Corea en 1996 era de EU$13 mil anuales. En ese año, el PIB per cápita de México (miembro de la OCDE desde 1994) y Brasil era de EU$4 mil y EU$5 mil, respectivamente (EU$ actuales). Cabe resaltar que México acababa de sufrir una de las peores crisis financieras de su historia reciente, pues dos años antes su ingreso per cápita era de EU$5.6 mil. Recuperado de Banco Mundial http://www.bancomundial.org/

18 La política estadounidense de replantear su posición en Asia, que incluía el compromiso unilateral de salvaguardar la seguridad regional (doctrina Nixon), la inminente derrota en Vietnam y el establecimiento de relaciones diplomáticas con la República Popular de China fueron factores internacionales que motivaron al gobierno de Seúl a emprender un activismo más amplio de ayuda internacional.

19 Previamente, el gobierno surcoreano rechazaba buscar o mantener reconocimiento diplomático con países que tuvieran relaciones con Corea del Norte.

22 Hasta el establecimiento de KOICA en 1991, los programas de CID eran dirigidos y ejecutados por ocho diferentes ministerios (Kim & Seddon, 2005).

24 Los ocho ODM son: 1) Erradicar la pobreza extrema y el hambre; 1) Lograr la enseñanza primaria universal; 3) Promover la igualdad entre los géneros y la autonomía de la mujer; 4) Reducir la mortalidad infantil; 5) Mejorar la salud materna; 6) Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades; 7) Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente y, 8) Fomentar una asociación mundial para el desarrollo.

27 Con el enfoque de orientación a resultados se busca generar mecanismos de medición y evaluación más específicos y concretos, con lo cual es más factible y objetivo que todas las partes involucradas rindan cuentas.

29 En 2010, Corea destinó el 53% de la AOD bilateral a proyectos de infraestructura, mientras que el promedio de los miembros del CAD en este rubro fue de 13%.

31 Más de 75% en promedio en 2011. De ese porcentaje, dos tercios son de ayuda con ataduras (o condiciones), lo que contrasta con el promedio del CAD de menos de la mitad.

33 En 2010, Corea destinó EU$1,174 millones, equivalente al 0.12% del PIB. Los primeros doce donantes con mayor porcentaje de AOD respecto al PIB son de origen europeo; entre ellos, los tres primeros fueron Suecia, Noruega y Luxemburgo con 1.02, 1.00 y 0.99% respectivamente. Para cuando se publicó el peer review 2012, Corea estaba en penúltimo lugar.

34 Por ejemplo, Colombia se involucró directamente en el conflicto bélico enviando un batallón como parte de la coalición de Naciones Unidas, mientras otros se limitaron a enviar suministros de guerra.

36 Una señal significativa fue la visita del presidente Roh Tae-woo a México en 1991, la primera para un mandatario surcoreano.

37 De hecho, la crisis resultó en una especie de bendición, ya que detonó varias reformas que fortalecieron sus estructuras de gobernanza financiera y corporativa y posibilitaron su expansión. El papel del estado ha sido clave en el proceso de integración e inserción activa en globalización no precisamente por su retraimiento (Kim, 2008; Stiglitz, 2006).

39 Fondo de Cooperación para el Desarrollo Económico, proveniente de Eximbank, la cual es la agencia que gestiona los préstamos concesionales más centrados en infraestructura y servicios económicos.

40 Según el peer review 2012 (OECD-DAC, 2012), en 2010 Asia (sur, central y sureste) absorbieron el 67% de la ayuda coreana, mientras que África recibió 16%.

41 El tratado con Perú entró en vigor desde 2011 y, en el momento de escribir este texto, el tratado con Colombia todavía estaba pendiente de ratificación por el Congreso colombiano.

42 Esto puede ser interpretado como una medida de adiestramiento laboral más que de enseñanza de alto nivel para capacitar personal local en la producción y operación de empresas coreanas; no tanto para formar capacidades que posibiliten el emprendimiento, la asimilación y generación efectiva de tecnología avanzada, lo que puede hacerse con apoyos a estudios de posgrado. Por ejemplo en el caso de Japón, ver Didou Aupetit (1998).

43 Especialmente en cuestiones de capacidad de financiamiento y contenido de la AOD, apropiación de los proyectos, participación de actores no estatales, alineación y armonización, es decir, que el activismo coreano esté en sintonía con los principios de la nueva arquitectura de la cooperación internacional para el desarrollo en el marco de los Objetivos del Milenio y la agenda post-2015.

45 La modularización consiste en la compilación de casos de estudio sobre la experiencia de desarrollo de Corea. Cada caso documenta las políticas, su ejecución y resultados, el proceso de desarrollo institucional y los proyectos públicos que hayan contribuido de manera significativa en el proceso de desarrollo. Ver http://www.ksp.go.kr/

46 No sorprende que los principales países que vieron en el Saemaul Undong un modelo a seguir fueron China, Camboya, Filipinas y el Congo, entre otros países con regímenes autoritarios.

50 Declaración de París, 2005, Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico. Recuperado de www.oecd.org

51 Según Carlos Lozano, especialista en el tema, esto es una de las peticiones comunes de las contrapartes mexicanas para continuar el programa, pero los coreanos responden que cuando el programa pasa al campo de la acción o la implementación, su trabajo se termina. Comunicación personal con el autor.

53 Aunque Corea es observadora permanente en varios organismos regionales de América Latina como la Organización de Estados Americanos, la Asociación Latinoamericana de Integración, la Alianza del Pacífico, entre otros, el KSP sólo tiene vínculos con el BID, del cual Corea también es miembro.

Artículo recibido: 22/08/2015 Artículo aceptado: 13/12/2015

MIRÍADA. Año 8 No. 12 (Ene-Dic 2016) p. 11-51

©Universidad del Salvador. Facultad de Ciencias Sociales. Instituto de Investigación en Ciencias Sociales (IDICSO). ISSN: 1851-9431

Por Tipo	1945-1960	1961-1975	1976-1990	1991-1999	TOTAL
Concesional	3,045 (98.3%)	1,999 (50.7%)	750 (21.4%)	1,202 (54%)	6,996
Préstamo	52.3 (1.7%)	1,942 (49.3%)	2,760 (78.6%)	1,024 (46%)	5,778
TOTAL	3,097 (100%)	3,941 (100%)	3,510 (100%)	2,225 (100%)	12,774 (100%)
Por Modalidad
Bilateral	2,518 (81.3%)	3,777 (95.8%)	3,312 (94.4%)	2,200 (98.8%)	11,807
Multilateral	579 (18.7%)	164 (4.2%)	198 (5.6%)	26 (1.2%)	967
TOTAL	3,097 (100%)	3,941 (100%)	3,510 (100%)	2,225 (100%)	12,774 (100%)

Año	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013	Total
AOD Total	264.7	278.8	365.9	423.3	752.3	455.3	696.1	802.3	816.0	1,173.7	1,324.6	1,597.5	1,740.2	10,690.7
BILA-TERAL	174.5	206.8	245.2	330.8	463.3	376.1	490.5	539.2	581.1	900.6	989.6	1,183.2	1,298.4	7,779.3
Concesiones	53.0	66.7	145.5	212.1	317.0	259.0	358.3	358.3	367.0	573.8	575.0	714.9	797.8	4,798.4
Présta-mos	118.6	140.1	99.7	118.7	145.3	84.6	132.2	180.9	214.1	326.7	414.6	468.3	500.6	2,944.4
MULTI-LATE-RAL	93.1	72.0	120.7	92.6	289.0	79.2	205.6	263.1	234.9	273.2	335.0	414.28	441.8	2,914.5
AOD-GNI (%)	0.06	0.05	0.06	0.06	0.10	0.05	0.07	0.09	0.10	0.12	0.12	0.14	0.13

País	2008	2009	2010	2011	2012	2013
Colombia*	1.42 (10)	1.38 (10)	6.97 (2)	8.17 (2)	5.37 (5)	21.61 (1)
Ecuador	3.62 (8)	2.75 (8)	3.83 (9)	16.85 (1)	23.4 (1)	20.62 (2)
Perú*	8.73 (4)	6.99 (2)	6.4 (4)	6.79 (3)	9.25 (2)	9.6 (3)
Paraguay*	4.78 (6)	4.85 (4)	11.63 (1)	5.71 (4)	8.29 (3)	8.78 (4)
Bolivia*	5.23 (5)	1.84 (9)	1.66 (11)	1.35 (10)	5.64 (4)	6.76 (5)
Nicaragua	9.07 (3)	14.84 (1)	5.6 (5)	3.95 (8)	1.66 (11)	6.63 (6)
Haití	0.72 (12)	0.43 (12)	5.54 (5)	0.97 (11)	2.45 (10)	4.64 (7)
República Dominicana	14.25 (1)	6.91 (3)	2.74 (10)	3.05 (9)	2.74 (9)	3.94 (8)
El Salvador	1.96 (9)	3.95 (6)	4.31 (8)	4.93 (5)	4.6 (7)	3.89 (9)
Guatemala	4.03 (7)	3.95 (7)	5.45 (7)	4.88 (6)	5.01 (6)	2.73 (10)
Honduras	9.85 (2)	4.47 (5)	6.45 (3)	4.75 (7)	3.7 (8)	1.95 (11)
Jamaica	1.34 (11)	1.24 (11)	0.11 (12)	0.03 (12)	1.12 (12)	1.52 (12)

SECTOR	2006-2009		2010-2013
SECTOR	Monto total	Participación (%)	Monto total	Participación (%)
INFRAESTRUCTURA Y SERVICIOS SOCIALES	118.9	56.6	210.9	67.4
Educación	21.7	10.3	79.3	25.3
Salud	37.6	17.9	44.5	14.2
Población y salud reproductiva	4.2	2	5.6	1.8
Agua y saneamiento	35.9	17.1	47.9	15.3
Gobierno y sociedad civil	15.9	7.6	21	6.7
Otros	3.6	1.7	12.5	4
INFRAESTRUCTURA Y SERVICIOS ECONÓMICOS	54.4	25.9	44.7	14.3
PRODUCCIÓN	2.6	12.4	32.7	10.5
Sectores Transversales	5.9	2.8	14	4.5
Total de Sectores Asignados	205.3	97.7	302.3	96.6
Todos los sectores	210	100	313.1	100

Lugar	Región	Número de proyectos
1	Sureste, Sur y Norte de Asia	46
2	América Latina y el Caribe	34
3	Europa y Asia central	31
4	África subsahariana	24
5	Medio Oriente y el Norte de África	22

Lugar	País	Número de proyectos
1	República Dominicana	6
2	Honduras	4
3	Perú	4
4	Brasil	3
5	Colombia	3
6	Ecuador	3
7	México	4
8	Bolivia	2
9	Costa Rica	2
10	Panamá	2
11	Belice	1
12	El Salvador	1

32 OECD. Korea: a growing influence in the field of development co-operation. Recuperado de http://www.oecd.org/dac/koreaagrowinginfluenceinthefieldofdevelopmentco-operation.htm