El retorno de una nobleza de Estado. Los ministros de Emmanuel Macron en perspectiva (1986-2018)^[1]

Valentin Behr*

Sébastien Michon**

* Universidad libre de Bruselas: CEVIPOL, IEE, investigador asociado al SAGE, UMR 7363. Correo electrónico: valentin.behr@gmail.com.

** Director de investigaciones del CNRS, laboratorio SAGE, UMR 7363, Universidad de Estrasburgo. Correo electrónico: smichon@unistra.fr.

Artículo recibido: 15/4/2019                 Artículo aprobado: 28/1/2020

MIRÍADA. Año 12, N.º 16 (2020), pp. 155-183

© Universidad del Salvador. Facultad de Ciencias Sociales. Instituto de Investigación en Ciencias Sociales. (IDICSO). ISSN: 1851-9431

Resumen

Basado en un estudio prosopográfico de las características sociales y políticas de los ministros de la Quinta República Francesa (1986-2018), el presente artículo coloca en perspectiva la renovación política de la elección de Emmanuel Macron como presidente de la república. Los ministros del gobierno formado en 2017 pasaron menos tiempo en política que sus predecesores y ocuparon menos veces cargos electivos. Sin embargo, no se trata de recién llegados a la política, dado que muchos de ellos integraron equipos ministeriales. Sobre todo, los ministros de Emmanuel Macron parecen ser un nuevo tipo de tecnócratas, con una combinación de experiencia tanto en la alta administración estatal como en el sector privado. Sus trayectorias ilustran las recientes transformaciones en el campo de poder en Francia, en particular la hibridización de carreras entre los sectores público y privado. Esto tiene consecuencias en la manera de gobernar, con un creciente peso del Poder Ejecutivo en detrimento del Parlamento.

Palabras clave: Nobleza de Estado; Campo de poder; Tecnocracia; Prosopografía; Francia.

Abstract

Based on a prosopographical study of the social and political background of the ministers of the French Fifth Republic (1986-2018), this article puts into perspective the political renewal since Emmanuel Macron’s election as President of the Republic. Ministers of the government formed in 2017 have spent, overall, less time in politics than their predecessors and were less often elected. However, they are not newcomers in politics, as they have been often members of ministerial staffs. Above all, Emmanuel Macron’s ministers appear as a new kind of technocrats, with a mixture of experiences in both high state administration and the private sector. Their trajectories illustrate there cent transformations in France’s field of power, particularly the hybridization of careers between the public and private sectors. This has consequences on the way of governing, with an increased weight of the executive power in the detriment of Parliament.

Keywords: Noblessed’État; Field of power; Technocracy; Prosopography; France.

La victoria de Emmanuel Macron en las elecciones presidenciales de 2017 pone al mismo tiempo en duda la evolución del reclutamiento político en Francia dentro de la cima del poder, el proceso de profesionalización de la política denunciado por varios actores políticos y la renovación de 2017. A lo largo de su campaña electoral, Emmanuel Macron prometió, al igual que sus predecesores, renovar la vida política francesa. Pero, a diferencia de Nicolas Sarkozy o de François Hollande, él no tenía la intención de mejorar la “representatividad” de los diversos sectores sociales. Efectivamente, al momento de formar su gobierno, esta renovación no tenía como fin encarnar la paridad entre hombres y mujeres (ya alcanzada bajo François Hollande) ni nombrar ministros con antecedentes como migrantes, como bajo Nicolas Sarkozy. El acento fue puesto más bien sobre la “sociedad civil”, que supone encarnar a la sociedad “verdadera”, en oposición a una casta de profesionales de la política supuestamente “desconectados” de la sociedad común.

En la invocación de la sociedad civil, se observa una cierta concepción de la política como el arte de gobernar. Durante su campaña, E. Macron ha llamado a los electores a “desbloquear el sistema” y a terminar con la “profesionalización de la política”, la cual, según él, ha favorecido a “un grupo selecto nauseabundo”^[2]. La profesionalización de la política, considerada por varios comentadores como una de las causas de la crisis de lo político, significaba originalmente la llegada de un personal que vivía “de” y “para” la política. Desde la célebre fórmula de Max Weber (1919/1963), varios estudios de ciencias políticas se han centrado en la profesión y en la profesionalización política (Gaxie, 1973; Lagroye, 1994; Offerlé, 1999; Phélippeau, 2002). Estos evocan no solo la ocupación de un puesto remunerado, sino también las trayectorias de los responsables políticos o sus savoir-faire^[3]. Esta literatura pone en evidencia ciertas transformaciones del campo político desde el punto de vista de su composición y de su perímetro, particularmente significativas en Francia desde finales de los años setenta (Boelaert, Michon y Ollion, 2017)^[4]. Dadas las leyes de descentralización e intermunicipales, actualmente los funcionarios electos en la Asamblea Nacional y en el Senado son más numerosos, y aún más a escala local. Con ellos se han multiplicado de manera exponencial los puestos de auxiliares políticos en la Asamblea Nacional, en el Senado y en los partidos políticos, y todavía más en las colectividades locales: ellos son los asalariados no electos de la política, son los permanentes de un partido, los asistentes parlamentarios, los miembros del gabinete de un presidente de la República, de un ministro, de un alcalde, de un presidente de una región o de un departamento, de un grupo de asambleístas locales. Desde finales de los setenta, en Francia esta expansión del campo político ha contribuido a una profundización de la división del trabajo político, a una mayor competencia por los puestos y por los mandatos y a una transformación en los perfiles de los funcionarios.

En 2017 la convocatoria de miembros de la sociedad civil fue presentada como un medio para formar un gobierno de expertos competentes, más capaces de conducir el país y de llevar a cabo reformas audaces destinadas a restaurar la competitividad de la economía francesa. Un gobierno de técnicos que han demostrado su valor en otros universos profesionales fuera de la política (la empresa y la alta administración, entre otros), capaces de liberarse de los cálculos políticos de los cuales los profesionales de la política serían prisioneros con demasiada frecuencia. Entonces, no se trataba de componer un gobierno menos elitista, sino de sustituir una elite por otra, la sociedad civil proveniente de la alta administración y del mundo de las empresas privadas en reemplazo de los profesionales de la política, también llamados “puros profesionales de la política”, “políticos profesionales” o apparatchiks. Recurriendo a tal argumento, Emmanuel Macron tenía como objetivo contrarrestar las críticas a su inexperiencia política (él nunca había sido electo antes de 2017, cuando vence en las presidenciales) y a su trayectoria elitista, la de un alumno de la Escuela Nacional de Administración^[5] que hizo su carrera en uno de los cuerpos más prestigiosos del Estado (la Inspección General de Finanzas) y con experiencia^[6] en el sector privado^[7]. Presentarse como externo a las altas esferas políticas (aunque haya sido consejero de François Hollande de 2012 a 2014, previo a ser su ministro de Economía, de 2014 a 2016) y mostrar su trayectoria como la de un hombre que probó sus competencias tanto en la cima del Estado como en una gran banca de negocios le permitieron a Emmanuel Macron redefinir los estigmas que provenían de su posición social (el “banquero de Rothschild” convertido en millonario).

La composición del gobierno de Emmanuel Macron tras su victoria de 2017 ofrece un observatorio privilegiado de aquello que representa su proyecto político. Situado en la cima de la jerarquía política y administrativa, el Gobierno constituye un punto de observación de gran interés para el estudio de las transformaciones del reclutamiento elitista en las grandes esferas del Estado. En particular, debe subrayarse la especificidad en el modo de designar ministros. En el régimen político de la 5.a República (François, 2010), el Gobierno no emana de la Asamblea Nacional y el acceso a este no proviene de comicios electorales, sino de las decisiones del presidente y del primer ministro (“el hecho del príncipe”). La llegada de la 5.a República se caracteriza por una nueva práctica en el nombramiento de ministros, ya que desde 1958 estos dejaron de ser reclutados de entre los parlamentarios, y comenzaron a promocionarse los “ministros-técnicos”, es decir, tecnócratas provenientes de la alta función pública (Dulong, 1996; Gaïti, 1999)^[8].

A partir de la prosopografía del conjunto de miembros de los catorce gobiernos franceses entre 1986 y 2018 (N = 422) —método clásico en el estudio de ministros (Behr y Michon, 2013; Costa Pinto, Cotta y Tavares de Almeida,2018; Gaxie, 1986; Giorgi, 2014)—, es posible proponer una sociología del gobierno de EdouardPhillipe, primer ministro de Emmanuel Macron, dentro del prisma de los gobiernos de los últimos treinta años. Además de un conjunto de características sociodemográficas (género, año de nacimiento, diplomas, escuelas frecuentadas…), hemos trazado sus carreras profesionales y políticas año tras año, lo cual permite construir indicadores de longevidad en política. Varias fuentes han sido utilizadas y cruzadas: diccionarios biográficos, prensa local y nacional, currículum vítaey declaraciones ante la alta autoridad para la transparencia de la vida pública^[9]. (Ver tabla 1).

Este artículopone en perspectiva la composición del gobierno de EdouardPhillipe en comparación con los gobiernos precedentes desde el punto de vista de las trayectorias profesionales y políticas de los ministros. El hincapié puesto sobre las trayectorias permite precisar el reclutamiento ministerial bajo la presidencia de Macron. Elgobierno de Phillipe nos revela las transformaciones de las trayectorias de elite dentro del campo de poder y los cambios recientes en el Estado, con una hibridación público-privada tanto en las carreras individuales como en los saberes y las técnicas de gobierno.

El reclutamiento del personal gubernamental

Las campañas electorales de 2017 se enfocaron en la profesionalización de la política, es decir, el hecho de que cada vez más los representantes electos son profesionales de la política que no han hecho más que política (“profesionales puros de la política”). Desde un punto de vista empírico, este fenómeno ha sido estudiado para los miembros de la Asamblea Nacional (Boelaert, Michon y Ollion, 2017) y del gobierno (Behr y Michon, 2015). A principios de los años 2010, hacía falta haber pasado mucho más tiempo en política (en funciones electivas o como auxiliares políticos) antes de acceder a la Asamblea Nacional, el doble de tiempo que a finales de los años 1970. Esto se relaciona con el crecimiento del campo político francés desde finales de los setenta, vinculado no solo a la multiplicación de mandatos luego de las leyes de descentralización (adoptadas desde 1982) y al desarrollo de intercomunalidad, sino también a los puestos de auxiliares políticos en el Parlamento y en las colectividades territoriales. La multiplicación de posiciones que permiten vivir de y para la política contribuyó a incrementar el número de candidatos para las posiciones más centrales y a intensificar la competencia. Las elecciones de 2017 aparecen como una ruptura, ya que se elige una cantidad de novatos en política para la Asamblea Nacional sin precedentes, especialmente bajo los colores de La República en Marcha (LREM), el partido de E. Macron.

Si las investigaciones han corroborado la extensión del tiempo en política y, más ampliamente, el proceso de profesionalización política sobre otros grupos de cargos electivos^[10], se impone dicha pregunta sobre el gobierno. La puesta en perspectiva de las trayectorias profesionales y políticas de los miembros del gobierno de Phillipe en relación con los gobiernos precedentes nos permite constatar la ruptura de perfiles en 2017. Se trata menos de la promoción de novatos en política que de la llegada de una nueva elite: las elites político-administrativas suceden a (o más bien cohabitan con) las elites partidarias y electivas.

Una carrera de resistencia para llegar a la cima del Estado

Hasta 2017 los gobiernos franceses están conformados por personas con experiencia en cargos electivos. En el curso de los años 2000, la experiencia dejó de ser solo la electiva, también pasó a ser en puestos de auxiliares políticos. La proporción de ministros que no hayan ejercido nunca responsabilidades electivas o partidarias antes de su primer nombramiento en el gobierno es limitada y relativamente estable a lo largo del tiempo: según los cálculos de Daniel Gaxie (1986), es del 20 % en el período 1959-1986 y del 16,5 % de 1986 a 2017. De hecho, son las múltiples experiencias electivas las que constituyen la norma para la entrada al gobierno durante la 5.a República y aún más en los años 2000.

En el período 1986-2017 (excluyendo el gobierno de Philippe), los ministros parecen cada vez más experimentados en política (gráfico 2). La proporción de ministros que nunca fueron electos previamente es tendencialmente decreciente. En los cinco años que gobernó Hollande (cuyos primeros ministros fueron Ayrault y Valls), solo tres de sus miembros (Audrey Azoulay, FleurPellerin y Emmanuel Macron) no habían sido previamente electos. Los miembros de estos gobiernos aparecen como una antítesis a las carreras iniciadas en el corazón del poder, caracterizadas por algunos ministros provenientes de la prestigiosa Escuela Nacional de Administración y altos funcionarios que pasaron por algún gabinete ministerial^[11] y que entraron directamente al gobierno sin nunca haber sido electos.

Hasta 2017 casi todos los ministros acumularon varios mandatos, seguidos o propagados a lo largo del tiempo. Fueron electos para cargos locales (el 78 % del conjunto) (ver tabla2) y nacionales: 12 % en el Senado, y 64 % en la Asamblea Nacional. Por lo tanto, el esquema dominante de la carrera ministerial durante la 5.a República se mantiene bastante cercano a aquel descrito por MatteiDogan para la 4.a República: “Nosotros no improvisamos una carrera política. Nos preparamos para los eventos a lo largo del tiempo, a sabiendas o al azar. Para ser ministro hace falta ser diputado” (1967, p. 474). Sobre la propuesta de Dogan, podemos precisar que hace falta cumplir varios mandatos como diputado para ser ministro (el promedio es de 2,5 en el período estudiado). (Ver gráficos 1 y 2, y tabla 2).

Más allá del paso por el Parlamento, Dogan insiste en el paso por un gabinete ministerial, la etapa decisiva de un “camino real” de profesionalización política: “Es en el gabinete donde el mandarín construye relaciones útiles, prueba su suerte en un ascenso acelerado, encuentra su padrino y es cooptado por los círculos privilegiados del poder” (1999, p. 187). El pasaje por un gabinete dentro del Ejecutivo (gabinete ministerial o del Elíseo)^[12] de hecho concierne al 39 % de los ministros entre 1959 y 1985, sobre todo en los gobiernos de derecha (46 %) (Gaxie, 1986). Entre 1986 y 2017, esto permanece como un recurso favorable para el acceso al Ejecutivo y concierne al 36 % de los ministros: es todavía más frecuente dentro de la derecha (43 %) que de la izquierda (29 %). La similitud de estas cifras con aquellas proporcionadas por Daniel Gaxie es impactante. Siendo el pasaje por un gabinete del Ejecutivo una etapa decisiva de trayectorias calificadas para la entrada directa al centro entre la alta administración y el acceso al gobierno (Birnbaum, 1994), una lectura rápida nos hace pensar que este tipo de camino es estable bajo la 5.a República. No obstante, solo una minoría (el 22 %) de los ministros que pasaron por un gabinete corresponde a una entrada directa al centro sin haber sido electos anteriormente. Los ministros que pasaron previamente por un gabinete son casi tan numerosos como aquellos que pasaron por la Asamblea Nacional, siendo menos frecuentes aquellos que ejercieron un mandato senatorial o local, especialmente municipal (alcalde o consejero municipal). En la Asamblea es donde un número no despreciable de antiguos miembros de gabinete comenzó su carrera electiva. Incluso, los antiguos miembros del gabinete del ejecutivo no solo provienen de los grandes cuerpos del Estado^[13]: también hay ministros que provienen de profesiones científicas (Claude Allègre), del sector privado (Thierry Breton), de profesiones liberales (Jean-François Mattéi) o incluso auxiliares políticos que hayan tenido múltiples experiencias como colaboradores políticos (Michel Barnier, François Fillon, FrédéricLefebvre). In fine, entre 1986 y 2017, el acceso directo al gobierno luego de pasar por un gabinete ministerial sin antes ocupar un cargo electo solo concierne al 8 % de los miembros del gobierno.

Sin embargo, la pertenencia a los “séquitos políticos” (Eymeri-Douzans, Bioy y Mouton, 2015) no debe ser reducida a los miembros de gabinetes ministeriales. Si sumamos a los permanentes de los partidos políticos, los asistentes parlamentarios, los miembros de gabinete del ejecutivo local (alcalde o presidente de un consejo general o regional), el paso por un puesto de auxiliar político es masivo y concierne al 47 % de los ministros entre 1986 y 2017. Dentro de ese período, la presencia se va incrementando (cerca del 60 % de los miembros de los gobiernos entre 2002 y 2017). Esto confirma que los puestos de auxiliares se convierten en etapas cada vez más decisivas en las carreras políticas en los años 1990 y 2000 (Bargel, 2009; Beauvallet y Michon, 2017; Eymeri-Douzans, Bioy y Mouton, 2015). Más que la experiencia en gabinetes ministeriales, la cual se mantiene relativamente estable, son aquellas de los colaboradores de funcionarios electos y de políticos permanentes las que se vuelven particularmente frecuentes: los ministros de las presidencias de Sarkozy y de Hollande pasaron más tiempo como colaboradores de funcionarios electos que como miembros de un gabinete ministerial. (Ver gráfico 3).

Como consecuencia, los ministros de 1986 a 2017 tienen más experiencia en política electoral que en funciones de auxiliares políticos. Este resultado se resume bien en la cantidad de tiempo pasado en política: en promedio los ministros del gobiernode Cazeneuve, en 2016, han pasado 22 años en política, en comparación con los poco más de 10 años para aquellos en el gobierno de Chirac en 1986. Con la excepción de los ministros del gobierno de Balladur, el tiempo pasado en política crece regularmente en los treinta años entre 1986 y 2017. Las diferencias entre izquierda y derecha son poco significativas: desde el punto de vista del tiempo pasado en política antes de la primera entrada a un gobierno, casi no hay diferencias entre los gobiernos de izquierda y los de derecha (15,9 años para los ministros de izquierda contra 15,5 años para los ministros de derecha). Este es un fenómeno que no está circunscrito a un partido político.

La renovación de 2017 por una elite político-administrativa

Las elecciones de 2017 han sido asociadas con una renovación del personal político. Emmanuel Macron es el presidente más joven de la 5.a República y el primero en no haber sido electo previamente para ningún cargo. El porcentaje de novatos en la política, en la Asamblea nunca fue tan elevado: el 72 % de los diputados electos en 2017 llegan por primera vez a la Asamblea, entre ellos el 28 % son novatos en la política, es decir, que no habían sido nunca representantes electos o auxiliares políticos (Boelaert, Michon y Ollion, 2018). La renovación política también se manifiesta en relación con los gobiernos precedentes^[14]. En comparación con los gobiernos de los años ochenta y noventa, la experiencia política es menor, tanto en términos de longevidad en el campo como desde el punto de vista del tipo de experiencia. (Ver gráfico 4).

Los miembros del gobierno de Phillipe parecen menos experimentados que sus predecesores de las presidencias de Hollande (en promedio 12,2 años contra los 22 años para los ministros del gobierno de Cazeneuve) (gráfico 4). Más de un tercio (35 %) no había sido electopreviamente, en comparación con apenas un 3 % en los gobiernos de Ayrault y de Cazeneuve. A su vez, el paso por la Asamblea Nacional, cuya frecuencia durante la 5.a República hemos visto, concierne a menos de la mitad de los ministros del gobierno de Phillipe, mucho menos que en los gobiernos precedentes (del 70 % en los gobiernos de Valls y de Cazaneuve). También se puede observar una disminución en la experiencia electiva a nivel local, ya que solo el 59 % de los ministros del gobierno de Phillipe han ganado elecciones locales, contra más de un 85 % en los gobiernos de la presidencia de Hollande. Cuando se anunció la composición del gobierno, los responsables del poder ejecutivo insistieron particularmente sobre la renovación y las nominaciones de ministros presentadas como provenientes de la sociedad civil, es decir, que nunca habían sido electos previamente. Así NicolasHulot, animador, productor televisivo y director de una fundación comprometida con la protección del medio ambiente (la fundación Ushuaia, la cual se convirtió en la Fundación NicolasHulot para la Naturaleza y el Hombre), fue nombrado ministro de la Transición Ecológica y Solidaria, y número tres del gobierno. Cabe señalar que esta figura ya había sido invitada para formar parte del gobierno por los tres presidentes anteriores (Hollande, Sarkozy y Chirac) y que él mismo había sido candidato a presidente en 2012. Esta selección se completa con otros novatos. AgnèsBuzyn, nombrada ministra de Solidaridad y Salud, es profesora de medicina y médica en un hospital. Françoise Nyssen, nombrada ministra de Cultura, dirige una casa editorial. Frédérique Vidal, nombrada ministra de Enseñanza Superior, de la Investigación y de la Innovación, es profesora y presidente de una universidad. Muriel Pénicaud, nombrada ministra de Trabajo, es una alta funcionaria convertida en directora de importantes empresas (Dassault, Danone). Jean-Michel Blanquer, nombrado ministro de la Educación Nacional, es profesor universitario, rector de academia^[15] y luego Director General de una gran escuela de comercio^[16].

Más allá de estos ejemplos puntuales, se debe matizar la idea de una entrada masiva de novatos en el gobierno de EdouardPhillipe. Por un lado, junto con los recién llegados a la política, hay integrantes del gobierno con mucha experiencia en cargos electivos. Además del primer ministro EdouardPhillipe, que al momento de ser nominado contaba con dieciséis años de carrera electiva, los principales ministerios fueron confiados a hombres que están lejos de ser recién llegados a la política. Así, Gerard Collomb (ministro de Estado y del Interior) fue electo consejero municipal por primera vez en 1977 y contaba con cuarenta años de vida política cuando entró al gobierno como número dos. François Bayrou (ministro de Estado y de Justicia), por su parte, presenta una larga carrera electiva, de treinta y cinco años, y una experiencia ministerial anterior, ya que fue ministro de la Educación Nacional entre 1993 y 1997.

Por otro lado, una mayoría de los ministros, de los cuales algunos no habían ocupado cargos electivos previamente, ejercieron funciones como auxiliares políticos en proporciones similares a las observadas en gobiernos precedentes (57 % contra un 60 % para los gobiernos de las presidencias de Hollande). Sin embargo, más aún que las experiencias como colaboradores de representantes electos, las experiencias dentro de los gabinetes del Poder Ejecutivo son particularmente numerosas: comprenden al 46 % de los miembros del gobierno de Phillipe, contra solo un 30 % de aquellos del gobierno de Cazeneuve. Así como los miembros del gobierno de Phillipe son menos experimentados en política electiva y como colaboradores de representantes electos, lo son mucho más en lo que concierne a la alta administración, especialmente las administraciones del Estado Mayor. Para decirlo rápidamente, una elite político-administrativa ha reemplazado a una elite partidaria y electiva.

Entonces los miembros del gobierno de Phillipe se diferencian de sus homólogos de los gobiernos de los años 2000 por su menor antigüedad en el campo político. No obstante, describirlos como outsiders, o novatos privados de capital político, es una exageración (Dowding y Dumont, 2009). La diferencia entre este gobierno y el de sus predecesores más recientes se observa principalmente en términos de capital político: los recursos de los ministros de Emmanuel Macron son político-administrativos antes que electivos.

2017: las transformaciones de la nobleza de Estado

La formación de un gobierno siempre es acompañada por un relato de cambio político de parte de los dirigentes del Ejecutivo y de los comentaristas mediáticos, en función de la configuración política. En el momento en el cual se instala una presidencia, hay un intento de encarnar un estilo de gobierno a través de la composición de sus integrantes. A través del perfil del titular de una cartera ministerial, de su posición en el orden protocolar o de la competencia de su ministerio, se observa un orden de prioridades o ciertas orientaciones de las próximas acciones públicas. En la composición de un gobierno, también hay una parte de storytelling: la “presidencia normal” de François Hollande siguió a la “ruptura” que Nicolas Sarkozy pretendía encarnar. En este sentido, el lugar otorgado a la sociedad civil en el gobierno de Phillipe forma parte de la construcción de la imagen del presidente Macron y del estilo de gobierno que él pretende encarnar.

Si bien pueden parecer novatos de la política electoral, los ministros elegidos por Emmanuel Macron y ÉdouardPhillipe no son necesariamente ni novatos de la política ni ajenos al campo de poder, entendido desde Bourdieu (2011) como “un campo de relaciones de fuerza entre los poderes capaces de imponerse en diferentes campos y como campo de lucha para transformar estas relaciones de fuerza” (p. 128)^[17]. En efecto, aunque pocos hayan sido electos, varios han tenido experiencias profesionales en la cima del Estado: en gabinetes ministeriales, como altos funcionarios^[18] o como dirigentes de grandes empresas^[19]. Las características de las trayectorias profesionales de los ministros permiten que califiquemos al reclutamiento ministerial en la presidencia de Macron como símbolo del retorno al gobierno de una nobleza de Estado (Bourdieu, 1998). Se trata de altos funcionarios adaptados a las transformaciones del Estado a lo largo de los últimos años.

Sobre las elites muy superiores

Los miembros del gobierno de Phillipe son, de alguna forma, la imagen del presidente de la República, y las supuestas competencias de estos hombres y mujeres provenientes de la sociedad civil fueron abundantemente subrayadas en los comentarios mediáticos que han acompañado la formación del gobierno. AgnèsBuzyn, ministra de Salud, fue descrita en Le Monde como una “hematóloga brillante” y “trabajadora”:

Ella tilda todas las casillas para establecerse en la Avenida de Ségur, donde el presidente desea un médico. No solo cuenta con una carrera ejemplar como especialista de trasplante de médulas, sino que gracias a su pasaje por la cabeza de tres instituciones sanitarias […] también conoce los arcanos del sistema de salud francés (Béguin y Cazi, 2017).

Muriel Pénicaud, ministra de trabajo, se fue al sector privado luego de un pasaje por el gabinete de MartineAubry, quien fue titular del puesto entre 1991 y 1993,y es caracterizada como “enérgica” (Redaction JDD, 2017). Jean-Michel Blanquer, ministro de Educación Nacional, es un “hombre pragmático” que “está en terreno conocido en el edificio Rochechouart. Como director general de la enseñanza escolar entre 2009 y 2012 fue el número dos del gobierno de derecha” (Battagliay Collas, 2017). En efecto:

a lo largo de toda su carrera, este titulado en Filosofía y Derecho —el más joven de su generación— ha ocupado altas funciones administrativas en la educación nacional. De otorgarle una categoría, esta sería menos la de político —nunca asumió un cargo electivo— que la de experto, la de técnico (Battaglia y Collas, 2017).

Esta sociedad civil macroniana, como escuchamos frecuentemente, parece bastante alejada de un contrapoder que repose en organizaciones sindicales o patronales (los “interlocutores sociales”), de las organizaciones no gubernamentales (ONG) o de asociaciones (Pirotte, 2018). Macron y sus seguidores presentan a la sociedad civil como un “reservorio potencial de elites políticas” distinto al Estado, de hecho los perfiles de los ministros del gobierno de Phillipe parecen tecnocráticos (Dubois y Dulong, 1999).

Debemos recordar que los ministros de la 5.a República siempre han constituido una elite política y social relativamente homogénea. Ciertamente, el aumento en la cantidad de mujeres y de representantes de “minorías visibles” en el gobierno ha sido observado y abundantemente comentado en los últimos años, en tanto fomenta una mejor representatividad en el ejecutivo (Behr y Michon, 2013). Sin embargo, la promoción de outsiders parece un medio para ocultar el rol de los determinantes económicos y sociales de la división del trabajo político (Bourdieu, 1981). Olvidando el origen social a favor del color de piel, la edad o el género, varios comentaristas de la vida política tienden a olvidar que los ministros son, antes que nada, elites sociales.

Los ministros del gobierno de Phillipe provienen de las categorías sociales superiores. Dos tercios de ellos se sitúan en la categoría de las profesiones intelectuales superiores, en las cuales podemos agregar a los empresarios (4 %) y a los auxiliares políticos (24 %), todos con diploma de maestría. Incluso los dos ministros menos encasillables no provienen de categorías intermedias o populares: Laura Flessel, titular de un BTS (Brevet de TechnicienSupérieur) en turismo y campeona de esgrima; o Roxana Maracineanu, diplomada de una maestría en Lenguas Extranjeras Aplicadas y de una escuela de comercio, y campeona de natación. Solo AnnickGiradin, titular de un diploma de Animadora Cultural y consejera en educación popular y juvenil, puede ser originalmente situada dentro de las profesiones intermedias; pero ella ha tenido, sobre todo, experiencia en cargos electivos (consejera departamental y diputada).

Ellos forman parte de los más dotados en capital económico dentro de las categorías sociales superiores: en promedio sus ganancias anuales llegan a ser más de 120.000 euros, y cerca de 150.000 para aquellos cuya actividad principal no haya sido la actividad electiva^[20]. Es así como los miembros del gobierno de Phillipe provenientes de la sociedad civil presentan en promedio ingresos anuales 5,5 veces superiores al del francés promedio y 10 veces superiores al salario mínimo. De la misma manera, forman parte de los más dotados de capital escolar: 53 % son diplomados de una prestigiosa “gran escuela”, entre ellas dos escuelas de poder, como son la ÉcoleNationald’Administration (13 %) y Sciences Po Paris (28 %)^[21]. (Ver tabla 3 y gráfico 5).

Si los gobiernos de la 5.a República están constituidos mayoritariamente por personas provenientes de las categorías sociales superiores, el gobierno de Phillipe se distingue del quinquenio de Hollande en lo que concierne al volumen de capital económico y al volumen de capital escolar (menos de un 40 % son diplomados de una gran escuela).  Parece más bien cercano a los gobiernos “tecnos” de principios de la 5.a República (Dulong, 1996). Sin embargo, aunque los ministros del gobierno de Phillipe presentan perfiles de tecnócratas, se diferencian de los gobiernos más antiguos por una socialización diferenciada del Estado: ellos parecen adaptados a sus recientes transformaciones.

Las elites en sintonía con sus tiempos

De alguna forma, el gobierno de Phillipe marca el retorno de un personal ministerial fuertemente dotado de un capital escolar, en parte proveniente de la alta función pública y habiendo pasado por algún gabinete ministerial. No obstante, contrariamente a un cursushonorum de tipo político-administrativo, estos altos funcionarios convertidos en ministros no han realizado el conjunto, en algunos casos ni siquiera lo esencial, de su carrera profesional en el sector público. Por lo tanto, no se trata de un retorno de una elite político-administrativa característica de los inicios de la 5.a República (Baecque y Quermonne, 1982). Estos altos funcionarios son un retrato de Emmanuel Macron y de los altos funcionarios de su generación. Ciertamente, la circulación desde el sector público hacia el sector privado no es nada nuevo (Charle, 1982). No obstante, trabajos recientes han mostrado que esta tendió a evolucionar a lo largo de los últimos decenios. LucRouban ha revelado, a partir de la observación de las carreras de los miembros de la Inspección General de Finanzas, uno de los grandes cuerpos del Estado que se encuentra bajo la tutela de “Bercy” (es decir, los ministerios de Economía, Finanzas y Presupuesto), que el paso del sector público al privado aparece cada vez más temprano en la carrera: “ya no es más una ‘recompensa’ a fin de la carrera pública o una ‘pasantía’, sino el signo de querer hacer una carrera en el privado” (2010b, p. 28). Mientras que el paso del sector público al privado^[22] concernía a los altos funcionarios al final de su carrera, que se unían a los estados mayores de grandes empresas públicas o privadas antes de retirarse, a finales de los años noventa hay una ruptura. En los años 2000, esta toma una forma de una “inversión de la lógica”, con el retorno de altos funcionarios que ya habían pasado del sector público al privado, a integrar funciones en el estado mayor en la cima del Estado. LucRouban califica este fenómeno como “retro-pantouflage”^[23]. El mismo fenómeno se observa en muchos aspectos del gobierno de Phillipe, con ciertos ministros que presentan perfiles de altos funcionarios que han retro-pantouflé al momento de integrar el gobierno.

La presencia de tales perfiles en el gobierno, lejos de ser anecdótica, confirma un modo asumido de gobierno tecnocrático que prioriza a altos funcionarios con referencias en el sector privado. Dentro de los gabinetes ministeriales y en el Elíseo, un buen número de colaboradores del Ejecutivo presenta trayectorias similares. Citemos, por ejemplo, el caso del secretario general del Elíseo, Alexis Kohler, que antes de ocupar su puesto actual, cercano al presidente de la República, había sido director del gabinete de Emmanuel Macron en el Ministerio de Economía, y luego fue director financiero del grupo MediterraneanShipping Company. Su homólogo en Matignon^[24], el jefe de gabinete del primer ministro (BenoîtRibadeau-Dumas) pasó dos años como consejero técnico del gobierno de Raffarin antes de unirse a otro de los grandes grupos privados (Thales) en 2004^[25].

Se trata de “tecnostodo-terreno”, con paso por el sector público, privado y político, un nuevo tipo de “nobleza de Estado” proveniente de las grandes escuelas, caracterizada por su circulación en diferentes espacios del campo de poder. Los caminos de los ministros de E. Macron invitan a reflexionar sobre las transformaciones en las trayectorias de las elites sociales en Francia, las cuales LucRouban caracteriza como “estrategias multimenú que integran una movilidad muy temprana entre el Estado y las empresas privadas” (2010b, p. 30).

Tales transformaciones parecen haber sido favorecidas por el éxito de concepciones sobre la reforma del Estado inspiradas por el New Public Management, las cuales reposan precisamente en la hibridación de saberes y savoir-faireentre lo público y lo privado. En Francia este fenómeno ha sido estudiado por autores que han mostrado la poca pertinencia de la oposición entre altos funcionarios y actores privados, tanto que “las fronteras que separan estos dos universos son menos herméticas de lo que parecen”, así “ellos tienden […] a legitimarse mutuamente y a colaborar en conjunto en la reforma del Estado” (Gervais, 2012, pp. 5-6).De esta manera, “en el caso francés, la característica más fuerte de los instrumentos y saberes neomanageriales es el haber sido desarrollados dentro del Estado” (Bezès, 2012, p. 18). En consecuencia, las reformas del Estado inspiradas por la doctrina New Public Management han reforzado la posición de los altos funcionarios socializados en una “cultura privativa” (Rouban, 2010a). Esta afirmación debe vincularse a la evolución de los altos funcionarios, un porcentaje creciente de alumnos de la ENA (alrededor del 20 %) también se ha diplomado en una escuela de comercio (Rouban, 2010a). La promoción en el gobierno de altos funcionarios con pasos por gabinetes ministeriales y puestos directivos en grandes empresas, de alguna forma, consagra la transformación del gobierno en la administración del Estado mayor. Esto ilustra el fenómeno de “interferencia” entre la esfera pública y los intereses privados descrita por Pierre France y AntoineVauchez (2017).

Los caminos de estos ministros que circulan entre lo público y lo privado son una especificidad del gobierno de Phillipe, lo cual se traduce en una voluntad de formar un gobierno de técnicos^[26]. La débil estructuración del partido presidencial (LREM) y la rareza de profesionales experimentados de la política entre quienes apoyan a E. Macron (por lo menos dentro del “primer círculo”) probablemente hayan sido algunos de los factores que favorecieron la nominación de ministros provenientes de la sociedad civil, teniendo en cuenta la relativa debilidad del “estanque” de reclutados potenciales en la mayoría presidencial.

Sin embargo, el paso por lo privado no se reduce solo a los altos funcionarios. De manera general, los miembros del gobierno de Phillipe provienen más frecuentemente del sector privado (19,6 % de cuadros superiores del privado) que sus antecesores del quinquenio Hollande. Esta tasa es más cercana a la de los gobiernos de derecha de los años 2000 (especialmente Fillon y Raffarin), caracterizados por la espectacular progresión de estos perfiles. Si tenemos en cuenta más generalmente las experiencias profesionales en el sector privado, una mayoría de los ministros del gobierno de Phillipe (24 sobre 41) pasaron por el sector privado a lo largo de su carrera. Aquí entendemos estos pasajes como un funcionario o auxiliar político que antes de su entrada al gobierno haya ocupado un empleo en el sector privado a lo largo de su carrera. Al sumar el porcentaje de ministros que han pasado por el sector privado al de quienes provienen de este sector como profesión más significativa (aquella que ocupó más tiempo dentro de su carrera), los ministros del gobierno de Phillipe son los más familiarizados con el sector privado, detrás del gobierno de Raffarin y al mismo nivel que el gobierno de Fillon. (Ver tabla 4).

La llegada de “nuevas cabezas”, la mayoría desconocidas para el gran público, que habían realizado la parte esencial de sus carreras fuera de la política profesional le otorgaría una legitimidad adicional a la acción gubernamental frente a una clase política odiada. Pero los fenómenos de “puertas giratorias” entre lo público y lo privado generan varias preguntas. En relación con la puesta en acción de mecanismos de transparencia (Michel, 2018), rápidamente varias investigaciones periodísticas han señalado potenciales problemas de este posicionamiento en las fronteras de los campos administrativo, político y económico.

Primero, lasdeclaraciones de lazos de interés han revelado el patrimonio elevado de varios ministros del gobierno de Phillipe, que cuenta con una docena de millonarios. Tampoco pasó desapercibido el hecho de que la ministra de Trabajo, Muriel Pénicaud, declarara poseer más de 7,5 millones de euros en bienes, al mismo tiempo que lleva adelante una reforma del Derecho de trabajo descrita como degradante para los asalariados (Pietralunga y Michel, 2017).

Segundo, se han evocado las posibles situaciones de conflictos de interés, inherentes a los múltiples pasajes del sector público al privado (Behr y Michon, 2017). En el verano de 2017, el diario L’Humanitéreveló que Muriel Pénicaud había obtenido una ganancia de más de un millón de euros en la bolsa, vendiendo un lote de stock options en el contexto de un plan social en Danone, empresa en la cual fue directora deRecursos Humanos. Así, la ministra era sospechosa de abuso de información privilegiada. Sospechas similares cayeron sobre Françoise Nyssen, ministra de Cultura, que conservó acciones en la editorial fundada por su padre, Actes Sud. Lo mismo ocurre con la ministra de Salud, AgnèsBuzyn, que en el pasado fue remunerada por laboratorios farmacéuticos mientras ocupaba cargos en organismos públicos encargados de regular el sector de los medicamentos y cuando su marido dirigía el Instituto Nacional de Salud e Investigación Medicinal, tutelado por el Ministerio de Salud. De esta manera paradójica, pero teniendo en cuenta sus trayectorias bastante lógicas, estos ministros provenientes de la sociedad civil, que supuestamente regenerarían a la clase política, de hecho pueden reforzar la idea de que la elite del poder está desconectada del resto de la sociedad, e incluso que es corrupta^[27].

Conclusiones

Para concluir, las transformaciones de los perfiles de las elites políticas reflejan un conjunto de transformaciones en la sociedad francesa, especialmente en el Estado y en el campo de poder. Se deben subrayar tres puntos del examen de los perfiles de los ministros de Emmanuel Macron. Primero: los gobiernos formados a partir de 2017 permiten ver el reemplazo de una elite partidaria y electiva por una elite político-administrativa. Segundo: las trayectorias profesionales entre esferas públicas y privadas de ciertos ministros invitan a repensar el fenómeno de pantouflage. Tercero: el discurso de renovación política que acompaña a estas transformaciones hace eco en las transformaciones más generales de los campos políticos, más allá del caso francés, con el relato de una forma de virginidad política, en el contexto de una fuerte deslegitimación de los partidos y los profesionales de la política. Sobre este último punto, el recurso a personalidades provenientes de la sociedad civil para integrar el gobierno no debe hacernos olvidar que estos supuestos outsiders presentan atributos de las elites. Así la renovación del personal político no se acompaña con una democratización de los accesos a posiciones en la política, sino que en el caso del gobierno deMacron más bien traduce las recientes transformaciones del campo de poder y de la nobleza de Estado. Los usos de la noción de sociedad civil por Emmanuel Macron y sus acompañantes, sumados a la forma en la cual esta sociedad civil se encarna a través de sus ministros, invitan a reflexionar sobre sus funciones. Según Paul Lagneau-Ymonet (2002), movilizar la noción de sociedad civil participa de una verdadera política de despolitización que implica “eufemizar” las relaciones de dominación, transmutar las cuestiones de economía política en un debate de “expertos”, y desafiar las formas colectivas de protección social y de contestación al orden establecido. Otros investigadores realizaron hallazgos concordantes desde una perspectiva diferente (Fouilleux y Jobert, 2017). La promoción de ministros provenientes de la sociedad civil en el gobierno de Phillipe también puede analizarse como un “golpe” político que busca despolitizar las elecciones hechas por este gobierno, presentadas como aquellas de expertos de un sector de la acción pública, como las de los “ministros técnicos” de los primeros gobiernos gaullistas (Dulong, 1996).

Aquí se entiende despolitización en el sentido de que estos ministros provenientes de la sociedad civil no deben rendir cuentas a ninguna organización colectiva (partido, sindicato, asociación), por lo cual ellos serían los portavoces a nivel gubernamental, reforzando la autonomía del Poder Ejecutivo, tanto vis-à-vis del Parlamento como vis-à-vis del partido presidencial. Los eslóganes “hacer otro tipo de política” y “romper con el mundo antiguo para hacer llegar uno nuevo” se traducen en un reforzamiento de la concentración del poder a nivel del Ejecutivo y, particularmente, en el Elíseo, lo que acentúa las características de la 5.a República^[28]. El acceso de tecnócratas todo terreno al gobierno, cuyas carreras profesionales alternan pasajes en el sector público y privado, contribuye a una hibridación público-privado de saberes y técnicas de gobierno. La consagración de estos profesionales de la administración del Estado mayor es también aquella de un modo de gobierno, de las administraciones públicas, de las grandes empresas privadas o incluso de las universidades, que participan del fenómeno de “burocratización neoliberal” estudiado por BéatriceHibou (2015). A partir de una relectura de Max Weber, ella considera que, en efecto, “la burocratización neoliberal de la sociedad y de la acción gubernamental aparece como una de las grandes características del mundo contemporáneo, que trascienden la diversidad de situaciones geográficas, sociales, políticas o económicas” (Hibou, 2015, p. 14). Este tipo de burocratización tiene como consecuencia una estandarización en la conducción de los asuntos del Estado, guiado por imperativos tales como la reducción de la deuda pública y la constitución de un ambiente jurídico e institucional favorable a las empresas. Esto conduce a una relativa continuidad en la acción pública (simbolizada por el famoso thereis no alternative[TINA]) que lleva a diversos agentes del campo político a abogar por reformas institucionales. Tampoco es trivial que, junto con las demandas relacionadas al poder adquisitivo, entre las emblemáticas medidas reclamadas por el movimiento de los “chalecos amarillos”, a finales de 2018 y principios de 2019, sean demandas institucionales (referéndum de iniciativa ciudadana, asambleas aleatorias, mandato imperativo) las que han surgido.

Tablas y gráficos

Tabla 1. Lista de gobiernos estudiados (1986-2018)

Tabla 2. Mandatos electos y experiencias como colaboradores políticos de los ministros al momento de su primera entrada al poder ejecutivo (1986-2017) (en %)

Ayuda a la lectura: el 16,5 % de los ministros de los gobiernos entre 1986 y 2017 nunca fueron electos antes de convertirse en ministros.

Tabla 3. Profesiones significativas e ingresos anuales de los ministros del gobierno de Phillipe y de la población activa de Francia

Tabla 4. Experiencias en el sector privado según cada gobierno (en %)

1 Auxiliares políticos (profesionales puros de la política) incluidos.

2 Entre los altos funcionarios y auxiliares políticos.

Gráfico 1. Número de mandatos en la Asamblea Nacional al ser nombrados en el Poder Ejecutivo (en %)

Gráfico 2. Experiencia electiva de los ministros según el gobierno (en %)

Ayuda a la lectura: En el gobierno de Cazeneuve, el 70 % de los ministros ya habían sido electos a la Asamblea Nacional.

Gráfico 3. Porcentaje de miembros de gabinetes ministeriales y de colaboradores de funcionarios o permanentes de partido en cada gobierno (1986-2017)

Ayuda a la lectura:31 % de los ministros del gobierno de Cazeneuve han tenido experiencia como miembro de un gabinete ministerial.

Gráfico 4. Tiempo pasado en política según cada gobierno (en años)

Ayuda a la lectura:los ministros del gobierno de Phillipe han pasado 12,2 años en política, como funcionarios electos o auxiliares políticos.

Gráfico 5. Porcentaje de ministros que han pasado por una gran escuela1 (en %)

Ayuda a la lectura:el 38 % de los ministros del gobierno de Cazeneuve son diplomados de una gran escuela.

1 En Francia las grandes escuelas agrupan a las instituciones de formación más prestigiosas: Escuela Nacional de Administración (ENA), Sciences Po e institutos de estudios políticos, escuelas de comercio (especialmente la HEC y la ESSEC) y escuelas de ingenieros (especialmente la Politécnica, la Central y la Mines).

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Notas