Los titulares de las carteras de Industria en la Argentina y Brasil, en las experiencias kirchnerista y del PT. Enraizamiento, autonomía y experticia^[1]

Este estudio se aboca a la problemática sobre los términos utilizados para caracterizar los modos de funcionamiento de los gobiernos más allá de las orientaciones ideológicas. Más precisamente, se centra en las experiencias kirchnerista y del PT en la Argentina y en Brasil. A tales fines, su metodología consiste en el estudio de trayectorias comparadas de funcionarios que ocuparon un ángulo estratégico en el terreno de las políticas públicas: los secretarios de Industria en la Argentina y los ministros de la cartera homóloga en Brasil. Para ello se recurrió, fundamentalmente, a fuentes secundarias. De este modo, se describen los recorridos educativos, de experticia y políticos, por ser aquellos más accesibles a la reconstrucción. La conclusión a la que se llega es que, en la Argentina, existe una mayor heterogeneidad frente a ciertos rasgos de homogeneidad que existen en Brasil hasta el inicio de la era Bolsonaro, cuando se diluye la cartera. A partir de lo expuesto, se pretende generar aportes al terreno de discusión descripto, desde una propuesta que se interroga por los rasgos sociológicos de quienes ejercen el poder ejecutivo a la hora de comprender los rumbos de la actividad política.

Palabras claves:Kirchnerismo; Partido de los Trabajadores; Gobierno; Orientaciones ideológicas.

This work seeks to understand governments’ styles, independently of their ideological orientations. Specifically, it tries to work on Kirchnerism’s and PT’s experience in Argentina and in Brazil. In this way, the methodological assumption consists in a comparative study of the biographical dimension for a strategic kind of politicians: the heads of industrial bureaus. For this challenge, it works with secondary sources, in order to show educative, professional, expertise and political dimensions. The conclusion is that Argentina’s industrial politicians have more heterogenic profiles than Brazil’s, where we can describe this group in homogeneous characteristics since Bolsonaro’s age. The final intention is to contribute to political studies from a sociological perspective, centred in features of people who manage executive power.

Keywords: Kirchnerism; Partido Dos Trabalhadores; Government; Ideological orientations.

Uno de los grandes desafíos que se le abren a la sociología política en el contexto latinoamericano en general, y en el argentino en particular, es lograr caracterizar los modos de funcionamiento de los gobiernos más allá de sus orientaciones ideológicas.

En los últimos años, la tarea se vuelve más difícil, en la medida en que existe cierto consenso en caracterizar como “populismos de izquierda” o gobiernos de centro-izquierda a una serie de experiencias. De este modo, Evo Morales en Bolivia, Hugo Chávez y Nicolás Maduro en Venezuela, Luiz Inácio Da Silva y Dilma Rousseff en Brasil o Néstor Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner en la Argentina entrarían en esta categoría. En paralelo, fenómenos como el triunfo de Mauricio Macri en la Argentina y de Piñera en Chile, o el ascenso de Michel Temer primero y el de Jair Bolsonaro después en Brasil nos hablarían de una suerte de avance de centro-derecha.

Sin negarle pertinencia a estas caracterizaciones, existe un ejercicio analítico que va ganando cada vez más terreno a nivel regional y nacional. Se trata de aquel que, sumando aportes de la sociología política francesa y de otras latitudes, propone concentrarse en el estudio de los rasgos sociológicos de los diferentes componentes que intervienen a la hora de definir los principales puestos políticos. Es decir, observa a partir de qué trayectorias se llega a ser funcionario o de qué carrera se accede a tal o cual cargo electivo.

De este modo, frente a la sociología política de décadas pasadas, que se centraba en las alianzas entre clases, instituciones, corporaciones y factores de poder, la propuesta con la cual nos alineamos supone encontrar rasgos estructurales en otro tipo de dimensiones, por ejemplo, el mundo educativo, las profesiones, la construcción de saberes expertos o las propias características de la política partidaria. Es decir, a sabiendas de que hay disposiciones normativas que distinguen entre Estado y gobierno, el enfoque al que adherimos supone ir al medio social de donde provienen los agentes que ocupan posiciones en ambos espacios.

A partir de esta perspectiva, este artículo se presenta como continuidad de un trabajo abocado al caso argentino que hemos publicado recientemente (Obradovich y Donatello, 2018). A diferencia de este, en nuestro actual avance nos proponemos dar cuenta de las trayectorias de funcionarios que —en la Argentina, de 2003 a 2015 y, en Brasil, entre 2002 y 2016— han estado en un sector estratégico a la hora de las definiciones ideológicas. Tanto en las orientaciones de política económica como en aquellos lineamientos de gobierno tendientes a construir alianzas entre el sector público y representantes de sectores productivos, fue central el rol de la cartera de Industria.

En la Argentina, dicha cartera perteneció a diferentes ministerios. Sin embargo, luego de la crisis de 2001-2002, se ubicó en el Ministerio de Producción. Esto, lejos de ser un mero cambio de organigrama, implicó una definición sobre cómo debían ser las políticas industriales.

De allí que la autonomía y la heteronomía de sus titulares con respecto al sector privado devino en una cuestión central. En términos de Peter Evans (1996), podríamos hablar de “autonomía enraizada”. En ese sentido, parte de nuestra propuesta consiste en desentrañar si tal fenómeno existe y bajo qué condiciones concretas se da.

Por el contrario, en Brasil este ministerio fue fundado durante el gobierno del presidente Juscelino Kubitshek (1956-1961). Únicamente dejó de funcionar durante los años de gestión de Fernando Collor de Mello (1990-1992), para luego ser restituido. De manera independiente de los regímenes y gobiernos, siempre fue un poderoso instrumento de política industrial, en el cual la Confederação Nacional da Indústria (CNI) siempre tuvo un lugar orgánico (Diniz y Boschi, 2000; Donatello, 2013, 2014).Sin embargo, durante la gestión del Partido dos Trabalhadores (PT), se abrieron dudas dentro del mundo empresarial sobre la continuidad de dicha articulación (Diniz y Boschi, 2007).

Los siguientes interrogantes guiarán nuestro trabajo exploratorio: ¿qué tipos de trayectoria social y de capitales específicos tuvieron los titulares de la cartera de Industria en el período mencionado? ¿Qué saberes y “experticias” ponen en juego, en sus cargos políticos? ¿Qué conjunto de pertenencias profesionales y partidarias aparecen como prioritarios para el acceso al Estado? Nuestra hipótesis original (Obradovich y Donatello, 2018) era que, desde un ángulo de análisis estratégico como el que presentamos, los proyectos “populistas”, de “centro-izquierda” o como quiera llamárselos, no siempre implicaron una alianza estratégica claramente definida. En el caso argentino, la experiencia kirchnerista se erigió sobre representaciones heterogéneas e, incluso, contradictorias; mientras que, en Brasil, existe una continuidad de largo plazo que implica una alianza entre élites económicas locales y el poder ejecutivo. ¿Es válida esta premisa teniendo en cuenta un análisis más minucioso como el que proponemos?

La metodología que seguiremos para responder las preguntas y discutir nuestra hipótesis consiste en dos ejercicios complementarios. Por un lado, en aquello que podemos denominar comparación individualizadora (Tilly, 1984), es decir, a partir de dos casos bien diferentes, se puede establecer cómo estructuras sociales y construcciones institucionales disímiles afrontan problemáticas comunes de manera singular. En ese sentido, la Argentina y Brasil son países con dichas características desiguales que atraviesan procesos políticos y económicos coetáneos, dada su pertenencia a una misma realidad regional.

Por otro lado, para realizar dicha comparación, nos proponemos un segundo ejercicio: reconstruir las trayectorias de quienes ocuparon la cartera de Industria en ambos países. En la Argentina, esto será a partir de los datos que emergen de dos tipos de fuente secundaria: información disponible en la prensa gráfica y datos del Boletín Oficial de la Nación. Asimismo, a los fines de ver cómo es el proceso de construcción de la información, se han entrevistado a columnistas del área económica de algunos de los principales medios nacionales (diarios Clarín, La Nación y El Cronista Comercial).

En el caso de Brasil, además de fuentes de prensa análogas, tenemos la base de datos del Centro de Pesquisa e Documentação de História Contemporânea do Brasil (CPDOC)y la Escuela de Ciencias Sociales Fundación Getulio Vargas. Ahora bien, antes de pasar a abordar el problema, vale la pena pasar revista por los antecedentes que sostienen nuestra propuesta.

Elementos para una sociología política de los altos funcionarios públicos. El problema de las élites tecnocráticas en América Latina: neoliberalismo y democracia

El estudio de las élites es un campo en crecimiento y expansión en América Latina, particularmente desde finales de la década del setenta del siglo pasado y en lo referente a los elencos políticos y económicos. Si bien la producción sobre el tema es amplia y diversa, pueden resaltarse algunas problemáticas comunes. En su mayoría, los trabajos sobre las élites políticas y económicas en América Latina se interrogaron por las características de la composición, las formas de reclutamiento y circulación (González Bustamante, 2013). En esta amplia producción sobre la temática, el caso de las élites técnico-políticas o tecnocracia ocupó —y lo sigue haciendo hoy en día— un lugar central en las reflexiones. Esto se debe principalmente al aumento y la creciente visibilidad de los expertos en el ámbito de toma decisiones. Además, el ascenso de técnicos y expertos, particularmente de los economistas, estuvo ligado directamente a la aplicación de un conjunto de reformas neoliberales que caracterizaron a los regímenes latinoamericanos, básicamente a partir de los años ochenta. De esta manera, la reflexión sobre las élites y los elencos de toma de decisiones estuvo directamente relacionada con la asunción de modelos neoliberales y reformas del Estado (Heredia, 2015).

Efectivamente, como sostuvo Silva (1997), la intervención de los nuevos tecnócratas se desplegó principalmente en tres ámbitos, que motivaron distintos abordajes de la cuestión. En primer lugar, se desarrolló en el diseño de políticas y reformas del Estado, como planes de gobierno, privatizaciones y política monetaria. En segundo lugar, estos adquirieron una importante visibilidad en los gobiernos con el fin de dar “señales” al mundo de los negocios y las finanzas, lo que a su vez supuso su acercamiento e incorporación a la arena propiamente político-partidaria. Por último, esta categoría socioprofesional desempeñó un papel estratégico en las reestructuraciones de deuda externa y en la negociación de nuevos créditos (Silva, 1997).

Ahora bien, según Dávila Avendaño (2010), los análisis de las élites en Latinoamérica estuvieron orientados también por una crítica política a la implantación de reformas neoliberales. En efecto, dicha confrontación se orientó sobre dos claves: por un lado, el diagnóstico sobre la falta de representación democrática; y, por otro, las objeciones sobre la calidad de las políticas implementadas. En lo que respecta a la primera dimensión, se sostenía que, como los tecnócratas basan su influencia en el conocimiento experto, esta no respondía a los principios de los regímenes democráticos. En lo referente al tenor de las políticas implementadas, el argumento se sustentaba en que, al no tener mayor participación de la ciudadanía, las reformas resultaban de baja calidad (Dávila Avendaño, 2010). De esta manera, en parte de los estudios de la tecnocracia, élites expertas y políticas neoliberales aparecieron como dos fenómenos entrelazados.

En este trabajo, no proponemos poner en cuestión este supuesto. Efectivamente, como mencionamos antes, el objetivo de la investigación es comprender el funcionamiento de las élites, sus características sociológicas y sus trayectorias políticas y profesionales, independientemente de la orientación ideológica de gobierno^[2]. Como veremos posteriormente, algunos de los rasgos específicos con los que fueron caracterizados los funcionarios de los gobiernos neoliberales pueden encontrarse también en los altos mandos de los gobiernos populistas o “la nueva izquierda latinoamericana”^[3]. En ese sentido, el debate continental nos lleva a interrogarnos sobre los cambios que implicó este tipo de experiencias en relación con el pasado.

Más allá de la tradición latinoamericana, y su replanteo en torno a las experiencias actuales, el tema que abordamos es clásico. En el abordaje sociológico de las élites, los trabajos de Pareto (1967), Mosca (2006) y Michels (2008) tendieron a organizar un conjunto de problemáticas que, en tanto paradigma, permearon y condicionaron las reflexiones de distintos analistas sobre el tema. Entre algunas de las principales dimensiones que se destacaron en este abordaje clásico, se encuentran el interrogante por las características sociales y políticas de grupos que ejercen el poder y la toma de decisiones, los distintos procesos de legitimación, el cierre de los grupos, el monopolio de las posiciones jerárquicas y la lucha y circulación entre distintas élites y esferas de poder. Así, acceso, reclutamiento, circulación, legitimación y permanencia en las posiciones son algunas de las claves que guían la reflexión sociológica sobre el tema.

En la literatura contemporánea, el reclutamiento de las élites aparece como un concepto central que refiere al proceso de selección de una minoría de actores para ocupar posiciones relevantes, como fue definido por Putman (1976). En este sentido, las posiciones sociales, el sexo, el nivel educativo, entre otras variables, parecen condicionar el acceso a los lugares de poder. El estudio de los capitales propios de las élites y sus formas de reproducción, como propuso Bourdieu (2001), aparece como un elemento central para comprender la permanencia de distintos grupos en la esfera de poder. Asimismo, como lo desarrolló Offerlé (2004), la profesionalización y la legitimación interna y externa resultan conceptos centrales para caracterizar los cambios y mutaciones de los grupos “encumbrados”.

Partiendo de estas claves analíticas, nos centraremos, en primer lugar, en los rasgos sociodemográficos de los secretarios de la Industria de la última década con el fin de destacar algunas de las claves que organizan el acceso a las posiciones de poder. Como se detallará, el género y la pertenencia generacional parecen ser dos de las características más salientes. En segundo lugar, se abordará la formación profesional retomando la noción de expertise como un “capital” que condiciona la llegada a la Secretaría de Industria. En este caso, una de las continuidades respecto a los gobiernos neoliberales es la permanencia de economistas en espacios de poder. Por último, se analizará la pertenencia corporativa y la trayectoria profesional de los secretarios, buscando caracterizar las distintas posiciones en esferas de poder político y económico. En lo que respecta a esta dimensión, encontramos una tensión entre las trayectorias de formación propiamente burocrática-estatal y otra organizada en función de pertenencias corporativas de grupos económicos.

Rasgos sociodemográficos de los secretarios de Industria de la Nación durante el kirchnerismo: dominación patriarcal y tensión generacional

Una primera lectura sobre las regularidades de los secretarios de Industria atañe a una dimensión clave de la vida social: sus rasgos sociodemográficos. En ese sentido, existen dos dimensiones que no podemos soslayar. La primera es aquella atinente al género. Con una excepción (la de Leila Nazer, quien ocupó la secretaría durante un interregno), el resto de los secretarios fueron varones. Lejos de naturalizar este rasgo, puede relacionarse con las características patriarcales del mundo económico y, sobre todo, con las características de los principales interlocutores de la secretaría: sindicalistas y dirigentes empresariales sectoriales. Ambos mundos están colonizados por hombres. La hegemonía masculina de estos ámbitos de representación de intereses (a diferencia de lo que puede suceder, por ejemplo, en el terreno parlamentario) no encuentra ningún tipo de regulación que se le oponga^[4].

También esta cuestión puede problematizarse a partir de los intentos del Poder Ejecutivo, sobre todo desde la gestión de Cristina Fernández de Kirchner, por ubicar a mujeres en distintos sectores estratégicos. En ese sentido, no podemos dejar de mencionar que, desde 2008 hasta 2015, la ministra de Producción fue una mujer: Débora Giorgi. Esta experiencia se puede plantear por analogía a aquello que hizo Dilma Rousseff en Brasil en relación con su política en Petrobras de erigir a María Graças Silva Foster en directora. Es decir, ambos ensayos apuntaban a colocar mujeres en espacios ligados a una vida económica caracterizada por sus rasgos androárquicos^[5].

Ya con este simple dato, tenemos un elemento para pensar cierta continuidad con el pasado: en este nivel de secretaría, el kirchnerismo no implicó cambios en la tradicional marca masculina; lo cual sí puede observarse a nivel ministerial. En el mismo sentido, en Brasil, se refuerzan las características patriarcales. Si vemos a los cinco ministros que ocuparon la cartera, se trata exclusivamente de varones. Más allá de los esfuerzos que pudo hacer la experiencia petista en otras áreas, inclusive en la económica a partir de la experiencia señalada, en este terreno se repiten los mismos rasgos que en la Argentina.

La segunda dimensión sociodemográfica central es la edad. La media con la cual los secretarios han asumido es de cuarenta y cinco años. Si bien hay dos casos —Nazer y Rando— que han asumido con menos edad que el resto, lo cual arrastra la cifra, se trata de personas más jóvenes que sus interlocutores empresariales o sindicales: en ambos espacios, las edades de acceso a posiciones de liderazgo superan la segunda mitad de los cincuenta años^[6]. La edad nos habla mucho de las generaciones y de la socialización política. De este modo, tenemos dos grupos muy definidos: la mayoría, que pasó por la experiencia de dictaduras militares y que, por ende, fue afectada positiva o negativamente por la efervescencia colectiva de los años setenta; frente a los más jóvenes, quienes nacieron políticamente en democracia. Más allá de las afiliaciones partidarias, dado que fueron funcionarios de un gobierno peronista, vemos que existe una tensión entre dos generaciones de peronistas, tema que, como demostró Annia Tizziani (2004), permite comprender parte de la dinámica política de la democracia argentina posterior a 1983. La diferencia generacional evidencia entonces la tensión entre dos peronismos que se expresan en el seno de la Administración pública. Uno fue construido al calor de los años de convulsiones sociales y tuvo el recurso a las armas como una forma más de acción política. El otro es apegado a las reglas de juego democrático y, más allá de la elaboración de relatos y épicas militantes, se encuentra mucho más vinculado a la dinámica del partido por sobre la del movimientismo de las generaciones anteriores.

En este punto, la experiencia brasileña posee también una continuidad más definida. Todos los casos nacieron entre 1945 y 1955 y estuvieron marcados por la dictadura: o bien como dirigentes empresariales que se volcaron a la política parlamentaria en la “larga transición” brasileña (como fue el caso de Armando Monteiro); o bien como líder guerrillero y fundador del PT, si tenemos en cuenta la trayectoria de Fernando Damata. Es decir, entre estos dos extremos, nos encontramos con una experiencia generacional en común que le da cierta homogeneidad al grupo de funcionarios.

Ahora bien, de acuerdo a lo expuesto en el debate teórico, la formación y la experticia profesional de los funcionarios es uno de los rasgos más significativos para comprender el rumbo de las experiencias políticas. Un primer aspecto que desarrollaremos en lo referente a nuestro objeto es su formación técnica específica, es decir, aquello que los posiciona en el ámbito estatal con un tipo de experticia particular. Efectivamente, como ha sido señalado por diferentes estudios, la formación técnica aparece como un capital distintivo frente a otros capitales (políticos, burocráticos, partidarios). En ese punto, en las últimas décadas la distinción entre “tecnócratas” y “políticos tradicionales” fue puesta en tela de juicio a partir de la fluidez de los espacios y saberes específicos. Sin embargo, resulta importante caracterizar la formación técnica, en particular para este tipo de funcionarios que ocupan posiciones de poder en aéreas específicas y cuya toma de decisiones tiende a legitimarse técnicamente.

En lo referente a la formación académica de grado, los secretarios de Industria se caracterizan en su totalidad por ser economistas provenientes de universidades públicas y, en menor medida, privadas (Rando). En este sentido, la formación en economía parece ser una de las claves de selección para ocupar el cargo de secretario. Otro de los aspectos sobresalientes es su formación de posgrado. Efectivamente, todos los secretarios realizaron estudios de posgrado, aunque las trayectorias aparecen más diversificadas. Mientras tres cursaron posgrados en el exterior (Peirano, Fraguio y Bianchi), específicamente en los Estados Unidos, Suiza y México; otra lo hizo en la Argentina, en la Universidad Di Tella (Nazer); y dos, en ámbitos específicos de la función pública (Dumont, quien es diplomático de carrera, y Rando). Así una de las características que evidencian los secretarios es su formación en economía y sus estudios de posgrado. Esto aparece como una especificidad frente, por ejemplo, a los políticos más tradicionales, con formación en Derecho y sin estudios de posgrado. Como han mostrado numerosos colegas en la Argentina, los patrones tradicionales de las carreras políticas —sea en el Poder Legislativo o en el Ejecutivo— se han transformado luego de un siglo xx con características homogéneas (Canelo, 2011; Giorgi, 2014; Levita, 2017).

Más allá de los relatos políticos construidos para legitimar o denostar a la experiencia kirchnerista, vale la pena señalar que en nuestro terreno existen rupturas y continuidades con el pasado que no debemos soslayar. Como señalamos al principio, la Secretaría de Industria estuvo durante buena parte de la vida democrática posterior a 1983 circunscripta al Ministerio de Economía. Desde ese momento y hasta principios de los noventa, los perfiles predominantes eran ingenieros que, al mismo tiempo, representaban a grandes grupos económicos locales. Si bien su influencia, sobre todo de los sectores ligados a la siderurgia y a la industria automotriz, persistió (Etchmendy, 2011), con el intento de reformas estructurales, los economistas empezaron a ganar preponderancia. Esto se daba en un marco donde los profesionales de la ciencia económica fueron monopolizando buena parte de los espacios de la Administración pública (Heredia, 2011, 2015). La paradoja es que, durante los gobiernos de Néstor Kirchner y de Cristina Fernández, se creó un relato industrialista: la secretaría, que adquiría rango ministerial, era hegemonizada por economistas formados en la experiencia neoliberal. Es decir, se construía una representación industrialista, mientras que se preservaba el rol hegemónico de los economistas como portadores de un saber legítimo en la arena estatal.

La comparación con Brasil, nos muestra —en apariencia— una realidad análoga. Al comienzo del ciclo petista, nos encontramos con dos referentes del mundo empresarial a cargo del Ministerio de Desarrollo e Industria. El primero fue Luiz Furlan (Pereira da Silva, 2009), miembro de la familia que controlaba al grupo Sadia, el cual fue, a la vez, una de las garantías que dio el PT al poder económico ante las sospechas de algún tipo de giro a la izquierda (Diniz y Boschi, 2007). El segundo fue Miguel Jorge (CPDOC, 2014). Si bien no venía de un linaje empresarial análogo al de su antecesor (se trataba de un periodista que devino en ejecutivo), asumió siendo representante del sector financiero, más específicamente, del Banco Santander, al cual llegó luego de haber incursionado como cuadro gerencial en la industria automotriz.

Sin embargo, vemos que, en la medida en que se refuerza electoralmente el PT, se da también un avance de los economistas. Viendo los perfiles de Fernando Damata (Setemy, Spritzer y Carneiro, 2017) y Sergio Borges (Escavador, 2020), tenemos elementos para inferir que se trata de técnicos que, al mismo tiempo, son políticos. Es decir, pueden interpretarse (de la misma manera que en la Argentina) como agentes que intentan imponer una racionalidad por encima de los intereses sectoriales.

Sin embargo, la dinámica económica da por tierra este intento. Ante los problemas del gobierno de Dilma Rousseff por superar la recesión de los últimos años de su gestión, asistimos al nombramiento de un cuadro empresarial que, a la sazón, había sido presidente de la propia CNI durante ocho años (2002-2010): Armando Monteiro (Carvalho Urbinati, 2009).

En lo que respecta a la pertenencia profesional, los secretarios de la Industria muestran distintas trayectorias y pertenencias en ámbitos corporativos, como propiamente estatales. En este sentido, las carreras parecen evidenciar distintos modos de selección de los altos funcionarios y su acceso al Estado. Por un lado, aparecen trayectorias de carrera profesional en organizaciones sectoriales y cámaras patronales; por otro, trayectorias en distintas dependencias estatales que evidencian un perfil más directamente burocrático. En el primer caso, podemos situar a Miguel Peirano y a Fernando Fraguio.

En lo que respecta a Peirano, comenzó su trayectoria profesional en el Banco Sudameris, donde se desempeñó como analista de riesgo crediticio, en el área de Comercio Exterior. Luego se vinculó a Techint International Corporation, donde trabajó en la evaluación de proyectos para el exterior y en el análisis de oportunidades de inversión para Techint Brasil. Entre 1999 y 2001, Peirano se desempeñó como asesor del directorio del Banco de la Provincia de Buenos Aires (BAPRO) y como economista de la Federación Argentina de la Industria de la Madera (FAIMA). Entre 2003 y 2004, fue asesor de la Subsecretaría de Pequeña y Mediana Empresa y Desarrollo Regional y vicepresidente primero del Banco de Inversión y Comercio Exterior (BICE) (Obradovich y Donatello, 2018, p. 206).

Por su parte, Fernando Fraguio fue director general de Iveco Argentina y también director financiero. Ingresó en el Grupo Fiat en 1993 y se desempeñó en Iveco como cuadro gerencial para Sudamérica y director de Compras. También fue titular deAdefa, entidad que agrupa a los fabricantes de autos (Donatello y Obradovich, 2018, pp. 206-207). Es interesante mencionar en este caso que, luego de su paso por la función pública, Fraguio prosiguió su carrera en un espacio intermedio entre el sector público y el privado: se convirtió en el representante del organismo estatal de ANSES (Administración Nacional de Seguridad Social) en el directorio de ALUAR.

Ambos secretarios muestran trayectorias profesionales en grandes grupos económicos nacionales e internacionales ligados tanto al sector productivo como financiero. Además, ocuparon cargos en las cámaras de representaciones sectoriales. Por su parte, las trayectorias de Leila Nazer, Eduardo Bianchi, Javier Rando y Alberto Dumont se aproximan a un tipo ideal de trayectoria estatal. Sin embargo, cada caso expresa una alternativa diferente en este sector. Como mencionamos antes, Alberto Dumont es un diplomático de carrera que se especializó en relaciones comerciales. Su designación como secretario de Estado estuvo vinculada a su desempeño profesional en la Cancillería. En ese sentido, su salida de la secretaría se puede atribuir a que fue considerado el candidato más apto como representante permanente de la República Argentina ante los organismos internacionales en Ginebra entre 2005 y 2011: su conocimiento técnico lo volvía alguien idóneo para el cargo. En la gestión de Cambiemos, continuó en funciones, en la carrera diplomática; su destino fue la Secretaría de Relaciones Económicas Internacionales de la Cancillería (Donatello y Obradovich, 2018, p. 207). En suma, se trata de alguien especializado en política comercial más que industrial y que, desarrollando su carrera en uno de los ministerios donde existe una carrera en su interior, transitó circunstancialmente por otra cartera.

En cambio, Leila Nazer comenzó su trayectoria trabajando como economista en la UIA (Unión Industrial Argentina), donde formó parte del equipo coordinado por Miguel Peirano, para luego pasar a la función pública en la Cancillería. Sin embargo, en 2002 ingresó en el Ministerio de Economía (Donatello y Obradovich, 2018, pp. 207-208). En dicha cartera, pasó por diversas posiciones, hasta llegar a trabajar nuevamente junto a Peirano en el Ministerio de Producción. De este modo, ocupó la Subsecretaría de Política y Gestión Comercial en 2006 y, cuando Peirano asumió como ministro de Economía, Nazer pasó brevemente a ser designada como secretaria de Industria. Sin embargo, su gestión fue corta, dado que renunció a su cargo a los cinco meses de asumir, al igual que Peirano en el ministerio.

Los motivos de la renuncia, in situ, de Peirano no fueron claros; fundamentalmente, se tomó como algo natural, coincidió con los cambios de gabinete que implicaron el traspaso de la presidencia de Néstor Kirchner a Cristina Fernández de Kirchner. Años más tarde, se la adjudicó a desacuerdos con respecto a políticas macroeconómicas y al manejo del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC).

A este respecto, no puede negarse la fuerte vinculación de Peirano con la UIA y sus nexos con el Grupo Techint. Buena parte de las discrepancias en materia de política económica con una gestión que hasta ese entonces los industriales apoyaban estaba ligada al manejo del tipo de cambio. De allí que el reemplazo de Leila Nazer, cuya carrera hasta ese entonces puede leerse en función de su pertenencia al círculo de técnicos más confiables para Peirano, pueda vincularse a una dinámica donde el Poder Ejecutivo buscaba adquirir mayor protagonismo y autonomía de los intereses sectoriales. Es decir, parafraseando a Peter Evans (1996), la autonomía estatal primó por sobre el enraizamiento.

Luego, de un modo que puede someterse a alguna racionalidad, Nazer quedó ligada a la cartera de economía, para luego, con la actual gestión, volver a ser designada subsecretaria de Comercio Exterior en el Ministerio de Producción. Los medios atribuyeron su nombramiento, al igual que su posterior renuncia en agosto de 2016, a la relación entre ella y la UIA (Donatello y Obradovich, 2018, p. 208). En suma, si bien su trayectoria se desarrolla en el Estado, sus inicios profesionales estuvieron ligados a la central patronal y a su capacidad para ser considerada como una persona confiable a los intereses sectoriales de los empresarios locales.

En el caso de Eduardo Bianchi, su trayectoria es propia de alguien que realizó su carrera profesional a dos aguas entre el sector público y la academia. Siendo estudiante de Economía en la Universidad de Buenos Aires, entró como empleado en el Banco Hipotecario. Luego, realizó una maestría en los Estados Unidos becado por la Comisión Fullbright. De este modo, ganó por concurso un cargo como investigador del Banco Central. De allí pasó a desempeñarse como consultor del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Y, a partir de la segunda mitad de los años noventa del siglo pasado, ocupó sucesivamente diversos cargos como funcionario político. A pesar de poseer una carrera técnica previa en el Estado, Bianchi se desvinculó de la relación de dependencia, para ocupar subsecretarías, funciones diplomáticas y roles directivos tanto en la Administración pública nacional como en la provincia de Buenos Aires. De este modo, su carrera se coronó con la designación como secretario de Industria, Comercio y Pymes, dirigiendo numerosas áreas bajo su órbita en el seno del Ministerio de Producción (Donatello y Obradovich, pp. 208-209). Fruto de las disputas políticas internas del último período de la gestión de Cristina Fernández de Kirchner, renunció para volcarse exclusivamente a la vida académica y a labores de consultoría para organismos internacionales. Al mismo tiempo, a diferencia de otros secretarios, Bianchi posee una extensa militancia partidaria en el peronismo. De esta manera, en su caso, podemos destacar una trayectoria ligada estrechamente al Estado y a la política y poco vinculada a intereses sectoriales, es decir, la de alguien que se destaca estrictamente por su saber técnico y que —desde ese capital— se reconvierte en académico.

Finalmente, tenemos el caso de Javier Rando. El último secretario de Industria del período es alguien que desarrolló (sigue haciéndolo actualmente) su carrera profesional íntegramente en el sector público. Luego de hacer una pasantía en una fundación y mientras estudiaba economía en la Universidad Católica Argentina (UCA), pasó a trabajar en la Agencia de Inversiones de la Secretaría de Comercio dependiente del Ministerio de Economía en 2001. Estuvo cinco años en dicho organismo hasta que en 2006 fue convocado para trabajar en el gabinete de Débora Giorgi, en la Provincia de Buenos Aires. Cuando esta asumió como ministra de Industria a nivel nacional, Rando fue designado subsecretario de Industria, y luego terminó ocupando el cargo de secretario con la renuncia de Bianchi. Con el cambio de gestión posterior al triunfo de la alianza Cambiemos, prosiguió trabajando, hasta la actualidad, como subsecretario de Desarrollo Productivo, nuevamente bajo la gestión de Giorgi en el Municipio de La Matanza.

En suma, la trayectoria de Rando es propia de alguien que desarrolla su carrera íntegramente en la función pública y de allí se vincula, indirectamente, con la vida política. Y, al mismo tiempo, lejos de representar intereses sectoriales, su experiencia lo coloca en una relación totalmente autónoma de estos. De allí que circule por distintas administraciones nacionales, provinciales y municipales.

En función de lo expuesto, podemos elaborar la siguiente caracterización tipológica:

Cuadro 1. Secretarios de Industria de la Argentina entre 2003 y 2015, caracterizados por sus trayectorias laborales

Siguiendo el cuadro 1, podemos ver las regularidades y las diferencias entre las trayectorias laborales de las personas con las que trabajamos. Si vamos a la experiencia previa a la asunción del cargo, vemos que las relaciones de autonomía y de heteronomía con el sector privado poseen cierto equilibrio. Luego de un inicio marcado por la presencia de un funcionario de carrera, se abren las puertas para que personas con algún tipo de vínculo a empresas o a cámaras empresariales, para cerrar el ciclo de un modo que implicó —en algún sentido— volver a la situación de origen. Ello puede interpretarse en función de dos factores estrechamente relacionados: por un lado, la situación internacional; y, por otro, el vínculo con las heterogéneas élites económicas argentinas. Cuando asumió Néstor Kirchner en 2003, tanto su estilo político como su ideología eran, en algún modo, una incógnita (Quiroga, 2012). Esta se fue despejando en la medida en que se siguió el rumbo establecido durante la gestión de Duhalde y se afianzó la recuperación económica. Ello implicó una buena relación con las diferentes cámaras empresariales. Sin embargo, ante la crisis económica global de 2008, ya habiendo asumido Cristina Fernández de Kirchner, este vínculo se fue desgastando. Ello se debió tanto a las medidas tendientes a grabar las exportaciones agropecuarias, principal motor de la economía argentina, como a la gestión de medidas comerciales y cambiarias. Por eso, no resulta extraño que entre 2005 y 2009 hubiese personas vinculadas al mundo empresarial, y que antes y después se buscaran funcionarios con una trayectoria ajena a este.

En paralelo, si vemos los vínculos dentro del propio sector público, con la excepción de Fernando Fraguio, aun quienes poseen experiencia en el sector privado ya habían tenido también un pasaje dentro del Estado. Si bien esto se refuerza en los casos más puros —en términos de carrera estatal—, es un rasgo insoslayable. Esta continuidad con la actividad dentro de la vida estatal se refuerza si consideramos las trayectorias posteriores: de hecho, el mencionado Fraguio, el secretario con mayor experiencia y vínculos con el sector privado, pasó a ser miembro del directorio de una empresa mixta, en representación del Estado nacional.

Este intenso vínculo con el Estado puede interpretarse en varios sentidos. En primer lugar, con un tipo de capitalismo regulado desde el Estado que se intentó desarrollar en la Argentina, en aquel período. En segundo lugar, estos agentes encarnan también cierta continuidad con la experiencia anterior —la forma de neoliberalismo de los noventa del siglo pasado— y, en algún modo, con la actual: la primacía de los economistas como especialistas en la función pública. Esta cuestión está naturalizada en la Argentina, pero no es evidente en Brasil.

De manera complementaria a la descripción sobre la experticia, vemos que, detrás de la homogeneidad de un espacio monopolizado por economistas, cohabitaron dos perfiles diferenciados: aquellos formados en el Estado, con una clara impronta administrativa fruto de la experiencia neoliberal, frente a representantes corporativos ligados al mundo de la producción y de la banca.

El caso brasileño es, en este sentido, más transparente y más complejo al mismo tiempo. En el inicio del ciclo, nos encontramos con dos dirigentes empresariales que, planteando una continuidad con el pasado, respondían a la lógica corporativa que caracterizó tanto a gobiernos democráticos como a las dictaduras militares. Tanto Luiz Furlan como Armando Monteiro son dos herederos de emporios familiares: el primero, ligado a Sadia; el segundo, perteneciente a una familia que se expandió horizontalmente en diversas actividades ligadas a la agroindustria en el estado de Pernambuco. Al mismo tiempo, ambos fueron dirigentes empresariales que se vincularon con la política partidaria en el Poder Legislativo. En ese sentido, la lógica de dar señales al poder económico —más allá de sus resultados— pasó por una intensa dependencia en relación con dicho polo. Y, si vemos su continuidad, ambos siguieron siendo al mismo tiempo hombres de negocios y políticos.

Luego de la gestión de Furlan, le sigue Miguel Jorge. Si bien previamente había pasado por Volkswagen y por Santander, su relación con el poder económico era diferente. Periodista, ocupó la jefatura de diferentes redacciones de medios paulistas ligados a la familia Mesquita. A partir de dicha experiencia, trabó relaciones con los fundadores del PT. Cuando a partir de 1987 se convirtió en gerente de Comunicación de Autolatina, progresivamente pasó a ser uno de los encargados en negociar con los sindicatos. Dicha experiencia lo condujo a ser convocado en 2002 para funciones análogas en el Banco Santander. Y, luego de su gestión, se abocaría a tareas de consultoría. En algún sentido, se fue constituyendo en un intermediario entre los sectores público y privado, entre empresarios y sindicalistas^[7].

Finalmente, tenemos a Fernando Pimentel y a Mauro Borges, que vienen de la actividad académica y política. Con trayectorias ancladas en el sector público, prosiguieron luego en dichas esferas.

Cuadro 2. Ministros de Industria Brasil entre 2002 y 2016, caracterizados por sus trayectorias laborales

En Brasil, en contraste con la Argentina, tenemos que, mientras los dos primeros secretarios se volcaron a la actividad privada, los últimos se volcaron a la política partidaria: como candidato a gobernador (Damata Pimentel), como dirigente del PT (Borges) o como parlamentario (Monteiro). A diferencia de lo que hemos sostenido en otro trabajo (Obradovich y Donatello, 2018), en el caso indagado no hay un efecto de la estructura social que se refleja en las trayectorias de los funcionarios. Sabiendo que no se trata de opciones excluyentes, que los primeros se volcaran a los negocios y que los últimos optaran por la política parece ligarse más a las necesidades políticas del PT.

Varios rasgos sociológicos y políticos merecen ser destacados de nuestra descripción. En primer lugar, en ambos casos, en términos demográficos, nos encontramos con un mundo que, al igual que sus interlocutores en las empresas y en los sindicatos, se caracteriza por el carácter masculino de las posiciones de liderazgo. En ese sentido, hemos destacado los intentos del Poder Ejecutivo de introducir algunos cambios, sin lugar a dudas menores, en la medida en que no iban acompañados de una normativa, en el espacio de referencia.

Luego, dentro de la misma dimensión, vemos diferencias entre ambos países. En la Argentina, podemos ver la cohabitación —y también la tensión— entre dos generaciones de peronistas: aquellos formados a espaldas de la política democrática y aquellos que iniciaron su socialización política sin conocer otra alternativa. En Brasil, por el contrario, tenemos empresarios y dirigentes del PT unidos por una experiencia en común marcada por la dictadura.

En segundo lugar, trabajamos tanto su socialización educativa como su experticia. En la Argentina, estas dimensiones nos muestran cierta continuidad con el período, en la que el kirchnerismo se construyó como una imagen invertida: la experiencia de los años noventa del siglo pasado y su singular modo de entender el neoliberalismo. Este rasgo se destaca al ver la importancia que conservan en esta cartera los economistas como profesionales tanto de la gestión económica como de un saber estatal. Aquí vale la pena recuperar el argumento de Mariana Heredia (2016) sobre cómo dicha ciencia fue ganando relevancia a la hora de constituirse en hegemónica en ambos sentidos. Por lo que vemos en nuestro objeto, la cuestión parece profundizarse en el horizonte temporal de referencia. Al mismo tiempo, se trata en la mayoría de los casos de personas que se formaron en dicha matriz, lo cual nos conduce a matizar la retórica hegemónica sobre un proyecto de otras características.

Es significativo ver que en Brasil se produce una situación análoga. Tanto en un primer momento como al final del gobierno del PT, se le dan garantías al poder económico manteniendo la alianza entre élites económicas y Estado; mientras que, cuando el poder político quiere avanzar sobre el económico, se acude a los economistas.

En suma, estos elementos, desde un ángulo de análisis estratégico como el que presentamos, nos permite ver que los proyectos populistas, de centro-izquierda o cómo quiera llamárselos no siempre implicaron una alianza estratégica claramente definida. En el caso argentino, la experiencia kirchnerista se erigió sobre representaciones heterogéneas e, incluso, contradictorias. Brasil no parece diferenciarse tanto, como postulamos en nuestra hipótesis en común. En todo caso, la diferencia no se da tanto desde la particularidad de las trayectorias, sino que obedece más bien a la escala sociodemográfica y productiva de ambos países.

Pero, tal vez, lo más significativo sea que en ambos países no hay grandes rupturas con el pasado inmediato de las restauraciones democráticas. En todo caso, las diferencias se profundizan si vemos cómo continuaron las carteras de Industria en ambos países. La gestión de Macri involucró a funcionarios que, en sus trayectorias, poseen fuertes vínculos con el mundo industrial (Etchegoyen y Grasso). Sin embargo, a diferencia de sus antecesores, son personas más jóvenes ligadas a la Unión Industrial Argentina. En cambio, en Brasil, Temer empezó colocando a cargo de la cartera a un abogado que, a la sazón, era obispo evangélico, para poner luego a un funcionario de carrera que no posee antecedentes en el tema: fue uno de los organizadores de los eventos deportivos que se llevaron a cabo a finales de la gestión del PT (Olimpíadas y Mundial de fútbol). Finalmente, Bolsonaro diluyó el ministerio en otras dependencias.

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[1] Este artículo es posible gracias al apoyo de los siguientes proyectos: CAI+D 2016 50120150100180 LI “Orígenes de la polarización social y política en la Argentina reciente. Aproximaciones desde la política nacional y provincial (2003-2011)”, bajo la dirección de Gabriel Obradovich, y el PICT 2014-3326 “Redes de política pública y capacidades estatales: estudio comparado de dispositivos orientados al desarrollo económico y social en la Argentina reciente”, bajo la dirección de Federico Lorenc Valcarce.

[2] Para estudios específicos de política industrial en el período, un modelo diferente pero significativo es el que desarrolla Bárbara Couto (2010) en su estudio sobre los primeros años del kirchnerismo.

[3] Inés Nercesián (2017) desarrolló un significativo y actualizado estado de la cuestión sobre esta discusión.

[4] Al respecto, no podemos dejar de mencionar los trabajos de Ana Laura Rodríguez Gustá, quien, en clave comparativa, viene trabajando las características de los diferentes poderes del Estado (Rodríguez Gustá, 2009, 2010).

[5] Este concepto, desarrollado por Norbert Elías (1986), nos parece más complejo para caracterizar las situaciones de desigualdad de género que el término patriarcalismo: mientras que el primero hace referencia exclusiva a la dominación masculina, el segundo implica otros atributos que requieren un estudio más pormenorizado.

[6] Este cálculo emerge de los datos de quienes ocupan las instancias de gobierno de la Confederación General del Trabajo (CGT) y de la Unión Industrial Argentina (UIA). Ambas organizaciones, sin ser las únicas y con las discusiones propias del terreno, pueden ser consideradas como representativas de ambos espacios: el de los trabajadores y aquel propio de los empresarios.

[7]Sin que la problemática judicial ligada a lo que vulgarmente se conoce en Brasil como Lava Jato constituya para nosotros un foco de interés, de ella emerge información que puede ser significativa para nuestra indagación. En el caso de Miguel Jorge, permite avalar esta caracterización como intermediario. Al respecto, puede consultarse Camara dos Diputados (2015).

Secretario	Relación con el ámbito privado	Experiencia en el sector público	Trayectoria posterior
Alberto Dumont	Autonomía	Intensa	Continuidad en el sector público
Miguel Peirano	Heteronomía	Intensa	Continuidad en el sector público
Leila Nazer	Heteronomía	Intensa	Continuidad en el sector público
Fernando Fraguio	Heteronomía	Limitada	Intersección entre el sector público y el privado
Eduardo Bianchi	Autonomía	Intensa	Vida académica
Javier Rando	Autonomía	Intensa	Continuidad en el sector público

Secretario	Relación con el ámbito privado	Experiencia en el sector público	Trayectoria posterior
Luiz Fernando Furlan	Heteronomía	Limitada	Sector privado
Miguel João Jorge Filho	Heteronomía	Limitada	Sector privado. Intermediación
Fernando Damata Pimentel	Autonomía	Intensa	Gobernador
Mauro Borges Lemos	Autonomía	Intensa	Académico y funcionario público. Política partidaria
Armando de QueirozMonteiro Neto	Heteronomía	Limitada	Actividad parlamentaria