Política y transparencia. La corrupción como problema público / Sebastián Pereyra. Buenos Aires: Siglo XXI editores, 2013. 328 páginas. ISBN 978-987-629-266-5
La corrupción ha adquirido una centralidad insoslayable en las últimas décadas. Además de haberse vuelto parte fundamental del vocabulario político común, ha generado una promisoria e interesante área de investigación politológica, no exenta de intensas y ricas discusiones. En este sentido, la obra de Sebastián Pereyra, a partir de un enfoque novedoso y sólido, realiza un aporte de incalculable magnitud sobre la problemática de la corrupción, a tono con la coyuntura y los debates actuales.
Basado en su tesis doctoral en Sociología, realizada en la École des Hauntes Études en Sciences Sociales (EHESS) de París, el trabajo adopta como perspectiva de análisis la “sociología de los problemas públicos”. Un problema público es aquello que es evocado, mentado o dado por supuesto en una infinidad de intervenciones y acciones por parte de determinados actores sociales. Los problemas públicos son fundamentales para la organización de la vida política, debido a que son el centro del debate, se refieren a aquello que queda por hacer y a quienes tienen la responsabilidad de hacerlo.
El estudio se centra en analizar la génesis de la corrupción como problema público en la Argentina, proceso que se da en la década de 1990. El autor considera tres aspectos relevantes para ordenar el análisis: a) la constitución de un movimiento anticorrupción; b) la multiplicación de escándalos en la prensa; c) la incorporación de la corrupción como tema de campaña y de producción de políticas públicas.
A la introducción del autor, titulada “Interrogantes sobre la política, la corrupción y la transparencia”, en la cual nos da una pauta de la importancia de su tema de estudio, del abordaje teórico y de la estructura del trabajo, le siguen seis capítulos y una conclusión.
La investigación toma la actividad de quienes formulan demandas como punto de partida y criterio fundamental para analizar la configuración de un problema. Por ello, los dos primeros capítulos del texto se centran en rastrear la actividad de aquellas organizaciones que fueron portavoces de las denuncias de corrupción.
El primer capítulo, “Las demandas contra la corrupción”, analiza en profundidad la conformación y desarrollo de Poder Ciudadano (primera organización que desarrolla un trabajo especializado en materia de corrupción en Argentina), utilizando como principal recurso la realización de entrevistas con miembros relevantes de la fundación. La creación y las propuestas de esta ONG están directamente vinculadas a las problemáticas de la transición democrática: sus miembros creían que el cambio operado en 1983 debía ser acompañado por un cambio cultural de largo plazo, que permitiera conjurar la cultura autoritaria arraigada en la sociedad argentina. La fundación participó activamente en la crítica a la política peronista de reforma del Estado, por cuanto implicó un desguace de los organismos de control. El desarrollo de la organización estuvo favorecido por el financiamiento de organismos internacionales, y por la generación de una red de intercambios entre profesionales de distintas partes del mundo.
El segundo capítulo, “La consolidación de los expertos en la lucha contra la corrupción”, continúa el derrotero del primer capítulo. El autor pondera el pasaje de un activismo a un trabajo experto y de vinculación con la administración estatal. Hubo varios mecanismos que coadyuvaron a la consolidación de estas organizaciones de expertos. En primer lugar, el desarrollo de redes de contacto, tanto a nivel nacional como internacional. En segundo lugar, la creciente producción de materiales y datos que hicieron de Poder Ciudadano y otras ONG voces autorizadas en el tema. En tercer lugar, el desarrollo de estrategias de intervención, por medio del uso de algunas herramientas jurídicas que surgieron a partir de la reforma de 1994 (iniciativa popular, presupuesto participativo, audiencias públicas, etc.), y de recursos novedosos, tales como bancos de datos y monitoreo de instituciones. A su vez, la estrategia judicial no estuvo ausente de la actividad de estas ONG.
Sostiene Pereyra que el trabajo experto, a pesar de darle contenido y forma al problema de la corrupción, se desdibuja frente a la tangibilidad que expresan los escándalos en los medios. Por ello la segunda parte del estudio, consistente en los capítulos 3 y 4, se centra en analizar la incidencia que tuvo la prensa como elemento fundamental para hacer de la corrupción un problema público.
El tercer capítulo, “El periodismo de investigación y la crítica de la actividad política”, analiza cómo los periodistas se erigieron en un actor político con capacidad de intervenir en los debates sobre corrupción de una manera novedosa. El autor rastrea los orígenes del periodismo de investigación y presenta sus principales características definitorias. En Argentina comienza a configurarse a partir de la crítica y denuncia de los crímenes de la dictadura. Esto fue acompañado por dos cambios estructurales: por un lado, el surgimiento de un nuevo estilo de trabajo (del cual Página/12 se convirtió en principal exponente); por otro lado, un cambio en la organización de los medios en general (reinado de una lógica de mercado y competitividad). Así, según el autor el periodismo de investigación adquiere su particularidad a partir de tres vertientes: la apuesta profesional, la apuesta estético-comercial, y la apuesta política.
El cuarto capítulo, “Escándalos de corrupción en la prensa nacional” define en su primera parte la noción de escándalo y sus principales dimensiones de análisis, a saber: transgresión, publicidad, controversia, degradación, y pruebas. El autor entiende los escándalos no desde una lógica episódica, sino inscribiéndolos en una serie, la cual agrupa escándalos según ciertos rasgos en común y algunos hitos que definen la organización temporal-narrativa de la serie. La serie de escándalos tiene un efecto de sedimentación de la corrupción como problema público. La segunda mitad del capítulo está consagrada a un análisis general de los escándalos de corrupción que se sucedieron a lo largo de los años 90 a partir de un relevamiento cuantitativo en la prensa gráfica nacional, para concluir reconstruyendo con mayor detalle tres escándalos emblemáticos que permiten ver las dimensiones de análisis en funcionamiento: el Swiftgate (1991), el tráfico de armas a Ecuador y Croacia (1995), y las coimas en el Senado (2000).
La tercera parte del trabajo (capítulos 5 y 6) se centra en ver qué hizo la política institucional con el problema de la corrupción.
El quinto capítulo, “La anticorrupción en la política institucional”, desanda la trayectoria de los actores que intervinieron en los procesos de toma de decisiones políticas, y en la implementación de procesos de política pública. Por medio de un análisis de los discursos presidenciales y de las principales medidas de gobierno, el autor sostiene que durante la primera presidencia de Menemhubo un reconocimiento de la corrupción como problema público y que eso guardaba estrecha relación con el tipo de política económica que se había decidido llevar a cabo. Al mismo tiempo, se analiza el surgimiento de voces críticas en la oposición que adjudicaban al vaciamiento ideológico de la función pública la responsabilidad por la extensión de prácticas corruptas. Con la llegada de la Alianza al gobierno, se desarrollaron ciertas políticas de transparencia, pero aparecieron contradicciones en la coalición gobernante a partir del escándalo de las coimas en el Senado. Finalmente, el autor hace una evaluación de la cantidad de proyectos legislativos referidos a corrupción. Concluye que el Congreso no ha sido un órgano muy activo ni eficiente de producción normativa.
El último capítulo, “El surgimiento del paradigma de la transparencia”, analiza el surgimiento de una visión preventiva en las políticas de combate a la corrupción. Este cambio tuvo un trasfondo internacional debido a la consolidación en esta etapa de estándares de transparencia en diversos organismos. Como problema gubernamental nacional, la política anticorrupción recorre cuatro etapas. En un primer momento, se vincula con la reforma neoliberal de Estado. Posteriormente, aparece una visión punitivista que se centra en el control judicial de los actos administrativos. En tercer orden, la corrupción se concibe como abuso de las prerrogativas del Poder Ejecutivo, con lo cual el control parlamentario es el remedio. Finalmente, aparece la perspectiva de la transparencia, la cual analiza la corrupción desde una visión tecnocrática-política, y cree que la solución pasa por acortar la brecha entre los funcionarios y el resto de la ciudadanía, por medio de la accountability. En lo que respecta a acciones institucionales, el autor analiza la creación de varias instituciones de control a lo largo de la década, de las cuales las principales son la SIGEN, la AGN, la Defensoría del Pueblo, los Entes Reguladores y la Oficina Anticorrupción.
En la conclusión, titulada “La corrupción como problema público”, se reordena y resume la argumentación.
Podemos decir, de esta manera, que la obra de Sebastián Pereyra constituye un aporte fundamental para poner en perspectiva un tema tan en boga en los intercambios políticos actuales. A su vez, este libro nos invita a repensar fenómenos políticos más amplios, tales como el distanciamiento entre los representantes y la ciudadanía, la función de control de los distintos poderes, la relevancia de los actores políticos no partidarios, las nuevas estrategias de confrontación política, entre otros. Y, desde ya, abre interesantes líneas de investigación para seguir profundizando el conocimiento sobre el tema de la corrupción.
Germán Aguirre