Cristian
Lorenzo*
* Doctor en Relaciones
Internacionales (USAL); Magíster en Ciencia Política y Sociología (FLACSO);
Lic. en Relaciones Internacionales (USAL). Becario pos-doctoral del Centro
Austral de Investigaciones Científicas (CADIC) - CONICET, ubicado en la ciudad
de Ushuaia. Miembro del área de Relaciones Internacionales de América Latina
(ARRIAL)-IDICSO. Correo electrónico: clorenzo.ar@gmail.com
Resumen
En un contexto en el que la producción de
biocombustibles era criticada por su influencia sobre los precios del mercado
alimentario internacional y considerando, en particular, que Argentina era un
país con dilemas ambientales derivados de su producción de soja (materia prima de los biocombustibles),
la pregunta central fue: ¿por qué, en este contexto, predominó en Argentina una política exterior
en biocombustibles orientada hacia la exportación?
Desde un enfoque
situado de las Relaciones Internacionales, se analizó la política en
biocombustibles de Argentina en
De acuerdo a los resultados derivados de estos
objetivos, obtuvimos evidencias que sostienen la siguiente hipótesis central: la
política argentina en
Palabras
clave: Política Exterior; Naciones Unidas; Energía
Abstract
In the context where biofuel
production was criticized for influencing international prices of food and, in
particular, considering that Argentina was a country with environmental
dilemmas derived from soybean production
(raw material for biofuels), the key question was: in the context recently
mentioned, why prevailed in Argentina a foreign policy that favored biofuel
exportations?
From a situated
approach in the International Relations, we analyzed the biofuel policy of
According to the
results derived from these objectives, we obtained evidences that support the following
core hypothesis: the biofuel policy of Argentina in FAO during 2004-2008 was an
answer for the external context that opened and conditioned its political
options, as well as the domestic dimension with different national sectorial
interests and environment dilemmas (conservation of native forests vs. soybean
production).
Keywords: Foreing Policy; United Nations; Energy
El objetivo es presentar las principales
resultados de una tesis que defendí en marzo del 2012, en el marco del Doctorado
en Relaciones Internacionales de
Esta investigación contó con el
otorgamiento de dos becas doctorales financiadas por el Consejo Nacional de
Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET), con lugar de trabajo en el
área de Relaciones Internacionales de América Latina, del Instituto de
Investigación en Ciencias Sociales
(IDICSO). En ambas ocasiones, fueron dirigidas por
El tema de esta tesis fue la política
exterior de Argentina ante
Dicho tema forma parte de una coyuntura
internacional que presentaba una tendencia al alza del precio del petróleo.
Esto hizo que distintos actores internacionales – Estados, organismo y
asociaciones internacionales – promovieran la utilización de alimentos para
producir energía. Esto fue polémico porque su crecimiento tuvo lugar al mismo
tiempo que había millones de personas con hambre en el mundo.
Ante esta situación, Argentina respondió fomentando
sus exportaciones en biocombustibles, utilizando aceite de soja como materia
prima. Esta respuesta no fue un asunto aislado. A nivel regional, desde sus
propias particularidades, la mayoría de los países, como Paraguay, Colombia,
Bolivia, Perú, Brasil, Ecuador y Honduras, respondieron con el mismo
lineamiento.
La respuesta de Argentina no puede
pensarse en forma desconectada de las consecuencias que trajo aparejada el
proceso de expansión del cultivo de soja en su territorio. Tampoco podemos
disociarlo de factores como la degradación, contaminación, desertificación de
suelos, deforestación e inundación, que tuvieron lugar.
Todo esto nos llevó a preguntarnos: ¿por
qué predominó en Argentina una política exterior en biocombustibles orientada
hacia la exportación? A su vez, esto nos llevó a indagar sobre los siguientes interrogantes:
¿qué características tuvo la política exterior argentina en biocombustibles?; y
por último, ¿cómo influyó en su diseño la dinámica del sistema internacional y
del ámbito interno?
Establecimos una serie de criterios que
conformaron lo que denominamos enfoque situado en Relaciones Internacionales,
síntesis de aportes procedentes del pensamiento situado, la fenomenología y la
historia. Desde esta perspectiva, que retoma las contribuciones de
También definimos el significado de una
serie de conceptos. Los “acontecimientos”, materia prima de observación, se
refieren a todo hecho situado en tiempo y espacio, los cuales tratamos de
comprenderlos como parte de un conjunto que le otorga sentido. Cuando nos
referimos a “política exterior”, aludimos a una forma de representación que un
Estado adopta como unidad política en el sistema internacional. También,
definimos el significado del concepto de “sistema internacional” como la
interacción entre dos o más políticas, pudiendo estar mediada por relaciones de
cooperación y/o conflicto. Dicha interacción es una expresión de relaciones de
poder, que expresan una dimensión vertical y horizontal entre los Estados
centrales y los periféricos. Como parte de este conjunto de instrumentos, nos
queda introducir un concepto más: el de “biocombustibles”; lo definimos como
una denominación genérica para aquellos combustibles líquidos producidos a
partir de biomasa agrícola. Cuando nos referimos al biodiésel, nombramos al
combustible producido a partir de aceites vegetales o grasas animales. Y el
etanol, también lo consideramos como parte del género de los biocombustibles
pero en este caso como un tipo de combustible producido a partir del maíz, caña
de azúcar, remolacha, yuca y patata.
Comenzamos por las negociaciones de
Para su comprensión integral, incursionamos
primeramente sobre la faz externa de la política exterior argentina
y nos ocupamos de los biocombustibles
como dimensión del sistema internacional. Advertimos como un factor clave, la
relevancia de la alianza en 2007 entre Estados Unidos y Brasil, los mayores
productores del mundo de etanol, el primero a partir de maíz y el segundo, de
azúcar. Esta alianza se proyectaba a organismos regionales como el Banco
Interamericano de Desarrollo,
Fue particularmente interesante observar
que estos intereses se expresaron también en el marco de
A nivel regional, se conformó el Grupo Ad
Hoc en Biocombustibles del MERCOSUR. Después de examinar sus actividades,
nuestro balance fue que no se lograron avances significativos cuando lo más
importante es que constituyó una verdadera oportunidad para planificar
regionalmente un esquema de desarrollo, que no solo privilegiara un esquema
exportador. Una cuestión que advertimos como importante es la existencia de
actores privados que representaron sus intereses regionalmente como
La dimensión en biocombustibles del
sistema internacional no puede comprenderse si no se incluye el medioambiente. Uno
de los aspectos centrales que deben considerarse para la comprensión de su
dinámica es la existencia de tendencias en confrontación, que perduraron en el
tiempo. Nos referimos a que mientras que la cuestión ambiental iba tomando una
mayor relevancia en los temas de agenda de Naciones Unidas, las negociaciones
climáticas tuvieron oposiciones de países con grandes volúmenes de emisión como
Estados Unidos, que retrasaron la vigencia del Protocolo de Kyoto por no querer
obligarse a reducir sus niveles de emisión de gases de efecto invernadero.
La faz externa de nuestro objeto de
estudio también requiere dar cuenta de una dimensión alimentaria, involucrada
en la producción de biocombustibles, particularmente en aquellos que utilizan
materias primas comestibles. Una de las cuestiones resaltadas fue que lo que
hoy se instala como el concepto de seguridad alimentaria, de carácter no
vinculante para los Estados, se remite a 1974, cuando se instaló este concepto.
Anteriormente, se hacía referencia a la cuestión de los alimentos como un
derecho a la alimentación, que se remonta a
El paso siguiente fue focalizarnos sobre
una descripción en profundidad de
Lo interesante fue darnos cuenta que todo
esto estaba avalado institucionalmente. No había mecanismos de sanción para
incrementar el pago de deudas por cuotas de membresía; se podía aportar a
fondos fiduciarios aún teniendo cuotas impagas de membresía; no había
mecanismos de control y tampoco se centralizaban las negociaciones para la recepción
de este tipo de fondos. Por último, las reformas de este esquema de
financiamiento no lograban instalarse en las discusiones de
También nos abocamos a una descripción de
su faz interna. Observamos que como Argentina
producía biocombustibles a partir de aceite de soja, reconocimos que había
algunas características que hicieron posible la adopción de un perfil
exportador. Estos factores fueron: una forma predominante de producción
agrícola a grandes escalas destinado al mercado internacional; inversiones
extrasectoriales como el caso de los “pools de siembra”; exportaciones basadas
en una amplia dotación de recursos naturales (suelo, agua y energía); la
implementación de un paquete tecnológico en semillas modificadas genéticamente,
a lo que había que sumarle también la utilización de semillas de siembra directa
y el uso de agroquímicos.
No podemos soslayar que el incremento del
nivel de productividad tenía costos. A nivel social, los perjudicados fueron
los campesinos dedicados a la agricultura familiar, que no respondían a los
parámetros productivistas, que imperaban en las inversiones del sector. También
hay que tener en cuenta que el proceso de expansión de las fronteras
agropecuarias vía deforestación y la adopción de un perfil monocultivista, no
solamente trajo consecuencias sociales como lo mencionamos sino que afectó la
biodiversidad mediante la pérdida de especies, así como también la fertilidad
del suelo. Por último, no podemos dejar de lado las consecuencias y los riesgos
del uso del glifosato trabajo tanto sobre los recursos hídricos como en determinadas
poblaciones.
Otra dimensión que exploramos de su faz
interna fue la de los biocombustibles.
Uno de los aspectos que nos interesó explorar fue saber a quiénes representó el
estado argentino con sus decisiones. En un principio, dimos cuenta del apoyo
que se estaba dando a las producciones de pequeña escala, generalmente
asociadas al autoconsumo. A medida que nos acercamos a la sanción de la ley y
más precisamente a su reglamentación en 2007, esto se fue desdibujando y fue
tomando más protagonismo el promover sus exportaciones. Se pasó de apoyar a los foros de biodiésel, en el que
participaban actores locales, a los eventos internacionales que manifestaron
intereses extranjeros.
También nos interesó reconocer los
intereses en juego, que también formaban
parte de esta faz interna en la que profundizamos. Es por ello que nos
centramos en la pugna de intereses sobre el perfil de la ley de
biocombustibles. A través de un análisis de actores involucrados, distinguimos
un proyecto cuyos impulsores eran partidarios de una producción a gran escala;
y otro, en el que promovían las pequeñas escalas y priorizaban el desarrollo
regional antes que las ganancias que la exportación podría generar. La sanción
de una ley como la de los biocombustibles permite observar la inexistencia de
una política intersectorial a largo plazo. De hecho, el perfil que se dio a
esta política presenta una fuerte desconexión con políticas ambientales y en
energías renovables.
Un aspecto que también generó conflicto de
intereses fue las características fiscales e impositivas de la ley de
biocombustibles. De acuerdo al marco legal resultante que restringió esos
beneficios,
Un elemento importante a considerar fue el
reconocimiento de actores que ejercieron presión para que el proyecto de
biocombustibles se sancione. Nos referimos a
Por último, examinamos las visiones del
INTA e INTA sobre los biocombustibles. Ésto nos permitió dar cuenta de las
pujas internas sobre el camino a seguir. El INTI, a través de su Presidente
Enrique Martínez, tomó una posición críticas frente a los biocombustibles desde
la realidad argentina. Lo que ponía en cuestión era su balance energético por
sus características de producción dentro el país, a lo que le sumaba sus
efectos negativos sobre el precio de los alimentos y entendía que con su promoción
se legitimaba un orden energético concentrado en manos de grandes empresas. En
su reemplazo, su propuesta promovía una forma de desarrollo descentralizado
tanto de la producción como del consumo de energías renovables.
La perspectiva que tenía el INTA era
distinta. Su posicionamiento buscó promover la producción de biocombustibles
tanto de biodiesel como etanol. De hecho, buscaron diversificar las opciones de
materia prima. A través de la creación del Programa Nacional de Bioenergía,
unidad encargada de este asunto, no solo buscaban instalar a la biomasa
agrícola como materia prima para producir energía sino que también consideraban
a la biomasa forestal dentro del menú de opciones de materia prima para
producir biocombustibles. A diferencia del INTI, el INTA asumía que la
producción de biocombustibles no era incompatible con la producción de
alimentos, en el caso de Argentina. De hecho, iban más lejos; buscaban insertar
el desarrollo de los biocombustibles como parte de un proyecto de país.
Todo este conjunto variado de
observaciones estuvieron orientadas a sostener la siguiente hipótesis: la política exterior argentina en
Aportes conceptuales y nuevas preguntas
Las exhaustivas descripciones realizadas
nos permitieron construir empíricamente los siguientes conceptos, que abrieron nuevos
caminos para seguir trabajando a futuro. El primero de ellos fue el de
“política exterior en situación”, que se refiere a una forma de representación
que un Estado adopta como unidad política en el sistema internacional. Se ubica
en un contexto de relaciones de poder en el que se inserta y regula su
existencia. Para su abordaje requiere considerarse los siguientes factores: a)
una interrelación entre una faz interna y una faz externa; b) un presente en el
que confluye un pasado que opera y un futuro que se proyecta; c) distintas
áreas temáticas vinculadas; y d) relaciones de cooperación y de conflicto entre
actores.
Las observaciones resultantes podrían
clasificarse en lo que proponemos como “continuo fenomenológico
situado-funcional”. En uno de los extremos, la política exterior es situada cuando responde a un proyecto de
país que tiene como propósito replantear la desigualdad existente en su
territorio. En el otro lado, llamamos política exterior funcional a aquella que reproduce un orden interno de desigualdad
estructural.
Hasta aquí tenemos los dos extremos pero
nos faltaría abordar las distintas posibilidades que median entre ellos. Las
posibilidades de cambio o lo que llamamos gérmenes de una “posible
transformación de la realidad” pueden ubicarse en cualquier parte del continuo;
las denominamos “opciones de futuro en política exterior”. Su aspiración de cambiar
a una determinada realidad se ve reflejada al no encajar en las regularidades
empíricas planteadas. En nuestro caso, planteamos al desarrollo descentralizado
de biocombustibles como una opción de futuro en política exterior.