El Leviatán híbrido:
Las fuentes de poder policial
en el Conurbano Bonaerense*
Matías Dewey**
** Dr.
Matías Dewey es investigador del Instituto Max Planck para el Estudio de las
Sociedades en Colonia, Alemania. Completó sus estudios en sociología y obtuvo
su doctorado en ciencia política en
Artículo recibido: 05-09-12 Artículo
aceptado: 10-11-12
* El presente artículo es una versión
modificada del artículo titulado “The Making of Hybrid Stateness: Sources of
Police Performance in the Conurbano”, publicado en Revista de Ciencia Política,
Vol. 32, Nro. 3, 2012.
Resumen
Por omisión suele considerarse a la estatalidad como la capacidad legal del Estado para suministrar bienes
y servicios. Esta forma de entender la estatalidad supone que ella está estructurada
por el derecho sancionado. Sin embargo, ejemplos pasados y presentes muestran
que dicha capacidad legal suele apoyarse en prácticas que bien pueden definirse
como ilegales y que cualquier medición de ‘estatalidad’ debería tomar en
cuenta. Tomando como ejemplo el caso de
Palabras clave: Estatalidad híbrida; Ilegalidad;
Policía; Buenos Aires; Protección
Abstract
By default, stateness is usually considered as a state’s legal ability to deliver goods or services. This understanding
implies that stateness is structured by the rule of law. However, as historical
and current examples show, this legal ability often relies on practices that
one would define as illegal and that any measure of ‘stateness’ must take this
into account. Using the case of the Police of the
Keywords: Hybrid
Stateness; Illegality;
Police;
Introducción
Aunque siempre presente en la vida cotidiana, el problema de la ilegalidad
se encuentra insuficientemente representado en las ciencias sociales. Esto es
especialmente cierto cuando el foco recae en cuestiones básicas tales como
"cómo se logra el orden social" o "cuáles son las instancias que
producen el orden'. Aquí el "orden" se asocia comúnmente a la
división entre "Estado" y "sociedad". En consecuencia, se
identifican dos fuentes de orden. En primer lugar, se mira al Estado, a través
de su monopolio del uso de la violencia y otras instituciones del Estado y, en
segundo lugar, se mira hacia el interior de la sociedad, al capital social y a
las redes.[1]
Este esquema, sin embargo, omite a los grupos delictivos organizados, que
también forman parte de la sociedad civil y son una posible fuente de orden.
Así, los individuos o grupos que no respetan las regulaciones estatales son
retratados como productores de desorden o fuente de desorganización. Sin
embargo, las ciencias sociales comienzan a verse en problemas cuando aparecen
zonas grises o situaciones intermedias que desafían suposiciones comunes. Por
ejemplo, cuando los Estados actúan ilegalmente con el fin de responder a
ciertas demandas sociales, o cuando los grupos criminales prestan servicios
públicos.
Teniendo como telón de fondo la posibilidad de los
Estados para producir orden en la sociedad, otra cuestión estrechamente
vinculada es la de su capacidad. Los estudios sobre esta materia afirman que el
Estado necesita un cierto grado de autonomía a fin de ser capaz de controlar
comportamientos o suministrar servicios a los ciudadanos. En esta perspectiva,
la autonomía y la capacidad solo existen como características del Estado cuando
los individuos que ocupan posiciones de poder dentro de la estructura del
Estado se comportan conforme al derecho establecido. El punto crucial aquí es
que la estatalidad se concibe estructurada por el imperio de la ley.[2]
Difícilmente se pueda afirmar que los fenómenos relacionados con la
“transgresión de la ley" no han sido tenidos en cuenta por los defensores
de este enfoque. Estos estudios, sin embargo, se han centrado casi
exclusivamente en los efectos perturbadores del actuar fuera de la ley y no en
la capacidad de producción de orden (Méndez, 1999). Una consecuencia directa de
identificar al comportamiento informal o ilegal con desorden es que se
desemboca en un punto de vista unilateral según el cual el orden solo se logra
por medios legales.
En este breve artículo
voy a argumentar que 1) una parte del Estado de la provincia de Buenos Aires
basa su capacidad en actividades ilegales y, por consiguiente, 2) cualquier
medición de "estatalidad" debe tener esto en cuenta. Mi argumento
sostiene que la política informal y la capacidad de enforcement de agentes armados no estatales juegan un papel
sumamente importante. En este artículo, entonces, propondré que nuestra
comprensión de la estatalidad no debe limitarse a la capacidad legal del Estado
para proporcionar bienes o servicios, sino también a su capacidad para operar
ilegalmente o fuera de la ley. Así, si los argumentos que expondré son
correctos, será posible concebir una forma de estatalidad híbrida ya presente
en gran parte en estudios sobre los procesos de construcción del Estado. Desde
esta perspectiva, ni la fortaleza del Estado ni la capacidad del mismo son
necesariamente entendidos como puros atributos legales. Soy consciente de que
este punto de vista contradice supuestos según los cuales la fortaleza de un
Estado no puede lograrse a través actividades ilegales, es decir, que dicha
fuerza se produce solo a partir de comportamientos respetuosos de la ley por
parte de funcionarios estatales. La suposición subyacente en este punto de
vista es que un Estado fuerte es en sí un estado legal. Sin embargo, como
muestran casos históricos, muy a menudo esta fuerza estatal se alimentó de
prácticas que hoy en día se definen como ilegales. De hecho, por lo menos hasta
la consolidación de los Estados europeos durante el siglo XIX, la capacidad de
los diversos estados y su autonomía dependía en gran medida de prácticas como
la piratería, el corso y el mercenarismo, todos promovidos por los propios
Estados. De tal modo, los Estados fueron capaces de producir orden mediante el
suministro de diversos servicios debido a sus vínculos con lo que Janice
Thomson (1994) ha llamado "terrorismo organizado". Aunque los casos
históricos difieren en algunos aspectos de los estados contemporáneos, es
importante tener en cuenta el grado en que las actividades violentas y
perniciosas, ampliamente practicadas por los Estados europeos y hoy en día
deslegitimadas, contribuyeron decisivamente al fortalecimiento de la estructura
estatal y al aumento de su autonomía. Refiriéndome a la historia europea no
intento argumentar que la fortaleza que exhiben ciertos estados en la
actualidad se debe precisamente a las actividades ilegales que, con el paso del
tiempo, han fortalecido sus estructuras. Tal suposición teleológica supondría
sostener que el Estado argentino está atravesando una etapa temprana de la
evolución y que convertirse en un Estado fuerte es solo una cuestión de tiempo.
Lejos de esto, mi propósito es bastante modesto. La referencia a casos
históricos solo pretende mostrar que los rasgos atribuidos a un Estado fuerte,
como su capacidad para recaudar impuestos o para imponer el orden, no siempre
fueron el resultado de un comportamiento respetuoso de la ley. Un ejemplo más
concreto es la descripción de Clark (2007) sobre la formación temprana del
Estado prusiano. El afirma que "[primero] hubo una 'contribución' regular,
un impuesto combinado sobre la tierra regulado por el gobierno de Brandemburgo
a su propia población cuya finalidad era apoyar al ejército del Elector. Luego
estaban los numerosos impuestos legales e ilegales recolectados por las tropas
extranjeras y locales" (p. 31). De esta manera, el propósito del
artículo es llamar la atención sobre el hecho de que atributos del Estado como
"fortaleza" o "capacidad" no implican necesariamente actos
puros de legalidad.
Tal como mostrará el
siguiente estudio de caso, si se excluyen las prácticas ilegales llevadas a
cabo por el estado se obtiene una imagen muy distorsionada de su capacidad. El
caso de la policía de la provincia de Buenos Aires sugiere que las
descripciones más comunes, por ejemplo a través de conceptos como
"corrupción", no reflejan el simple hecho de que esta organización
policial financia parcialmente sus funciones cotidianas en las comisarías a
través de la venta de protección a los criminales.[3]
En otras palabras, la oferta de servicios a los ciudadanos, así como la
capacidad operativa de la policía está íntimamente relacionada con las acciones
ilegales.
Este breve artículo se
estructurará del siguiente modo. En primer lugar, abordaré conceptualmente la
idea de que la estatalidad, entendida como un conjunto de recursos, puede ser
generada ilegalmente tanto por actores estatales como no estatales.[4] Esta comprensión de la
estatalidad debe entenderse en un contexto más amplio de estudios sobre nuevas
formas de soberanía y gobernabilidad. En segundo lugar, ilustraré el problema
de la estatalidad híbrida recurriendo al caso de
La estatalidad híbrida
En años recientes ha surgido entre
especialistas un creciente interés por nuevos formatos de gobernanza promovidos
por actores armados no estatales. En un sentido amplio, la investigación en
este campo se refiere a la gobernabilidad como un conjunto de reglas y normas
que regulan el intercambio de determinados bienes o servicios (Varece, 2010).
De acuerdo con este punto de vista, en un contexto social determinado, los grupos
crimin ales son capaces de controlar el intercambio de, por ejemplo, drogas,
personas, vehículos, órganos o especies en peligro de extinción. Aun cuando
estos grupos están altamente especializados en el suministro de bienes o
servicios, éste tipo de gobernanza alude principalmente a una regulación
económica. Una orientación similar caracteriza a un subtipo especial de
delincuencia organizada, los grupos mafiosos, que no buscan controlar un tipo
sino cualquier tipo de transacciones valiéndose de la venta de un bien
abstracto: la protección. Así, los grupos mafiosos en Sicilia,[7] Rusia[8]
o Japón[9]
facilitan activamente las transacciones económicas a través del suministro de
la protección como tipo específico de confianza. No obstante, detrás de estos
análisis se mantiene una estricta distinción entre dos esferas de interés. Por
un lado el comportamiento del estado unido a las normas legales y, por otro
lado, el comportamiento de los grupos criminales orientado hacia los negocios
ilegales. Por lo tanto, las relaciones entre ambas esferas, que están lejos de
ser solo confrontación y conflicto, se describen habitualmente como vínculos
corruptos o conexiones clandestinas.[10]
Menos atención, sin embargo, se ha prestado a las formas de gobierno y
soberanía que surgen de una asociación de actores ilegales y estatales. El
número de estudios que indagan en esta perspectiva se ha incrementado en los
últimos años.[11]
Si los estudios antes mencionados asumen la presencia de dos lógicas - la
estatal y la de los delincuentes - unidas solo por medio de la corrupción, la
forma de gobierno que estoy señalando deriva de una fusión virtual de intereses
de actores estatales y no estatales. A diferencia de los grupos delictivos o de
la mafia cuyas acciones en primer lugar no están orientadas políticamente, la
constelación que aludo articula diferentes intereses, económicos pero también
políticos. En consecuencia, de esta fusión de lógicas diferentes resulta un
tipo de gobierno basado en una matriz de negocios legales e ilegales que refuerza
el modo extractivo de la burocracia corrupta.[12]
Sin embargo, la característica más importante de este tipo de gobernanza es su
capacidad para satisfacer la creciente demanda de servicios básicos y aumentar
la capacidad del Estado para producir orden social a través de un
disciplinamiento - ilegal - de sectores sociales. Esta perspectiva no
prescriptiva de la gobernanza y de la capacidad del Estado desafía suposiciones
comunes, especialmente aquellas cuyo punto de partida es la distinción entre
estados fuertes y débiles.
En verdad, estos
espacios sociales son el resultado de acciones reguladas o negociadas entre
actores estatales y no estatales. La actual expansión y crecimiento de las
actividades ilegales en América Latina no es solo el resultado de organizaciones
criminales más poderosas, sino también el resultado de agencias estatales que
regulan, negocian o toleran actividades ilegales debido a la disponibilidad de
recursos económicos o porque logran generar cierto orden social.[13]
Por lo tanto, el argumento que aquí defiendo es que las agencias estatales
influyen activamente en mayor o menor grado en el orden generado. Conforme a
este argumento, el orden se logra a través de la regulación: ya sea porque las
organizaciones estatales tienen el control sobre los propios medios ilegales, o
sea porque se tolera a grupos delictivos organizados que proveen servicios
útiles (servicios básicos, el mantenimiento del orden, la ocupación
territorial, etc.).
La particularidad de
estos vínculos con actores estatales no armados es que la relación trasciende
la corrupción y tiene un impacto infraestructural. Éste último surge de
oportunidades para la extracción de recursos que, a su vez, se convierten en
mercados que deben asegurarse y mantenerse. (Wilson,
2009; Ruggiero, 2009). Estos lazos "cooperativos" son, sin embargo,
el resultado de trayectorias históricas específicas en las que la violencia
juega un papel destacado. De hecho, en el curso de estas trayectorias se ponen
en juego las capacidades del Estado y de otros grupos para el monitoreo de esta
relación y para hacer cumplir las reglas. Desde el punto de vista del Estado,
las alianzas con grupos criminales pueden convertirse en una forma de extender
la influencia política y económica sobre los territorios o poblaciones o de
"terciarizar" tareas que no pueden ser publicitadas.[14]
Desde la perspectiva de los grupos delictivos, las alianzas con el Estado son
una manera de asegurar los mercados, de mejorar los negocios y de obtener una
ventaja sobre los grupos en competencia.[15]
Desde una perspectiva histórica, mientras tanto, la relación entre el Estado y
el crimen organizado tiene diferentes patrones. Considerando que el proceso de
centralización estatal europea es el resultado de una matriz de
extracción-coerción y de guerra constante entre los Estados, la construcción
del Estado en el Imperio Otomano y en las repúblicas de la ex Unión Soviética
es el resultado de una negociación constante, de cooptación y de conflicto con
bandidos.[16]
En América Latina, por su parte, la ausencia de amenazas externas resultó en la
infraestructura de un Estado menos desarrollado y, por lo tanto, en una débil
capacidad para penetrar en la sociedad (Centeno 2002).
Sin embargo, debe tenerse en cuenta que, independientemente del patrón
histórico adoptado, los grupos criminales tienden a desarrollar negocios
legales cuyo éxito depende del funcionamiento continuo de los negocios
ilegales.[17]
En resumen, la importancia de esto radica en la red legal-ilegal que está
orientada tanto al suministro de bienes y servicios como a la construcción de
un orden social relativamente predecible.[18]
En el caso de
Como veremos más
adelante, la institucionalización de prácticas ilegales vinculadas a los
mercados ilegales no es posible sin la tolerancia, incluso un cierto grado de
un activismo practicado por líderes políticos locales. Así, como Diane Davis (2010)
ha señalado, la política informal entre los partidos políticos, organizaciones
no gubernamentales, empresas privadas y organizaciones criminales, juega un
papel esencial como mecanismo de regulación de la violencia y el conflicto.[21]
La policía y la estatalidad
híbrida en la provincia de Buenos Aires
Una vez realizadas
ciertas observaciones generales, voy a presentar el contexto en el que este
tipo de estatalidad híbrida se lleva a cabo. Intentaré mostrar cómo las
prácticas ilegales son también parte del conjunto de recursos utilizados para
suministrar seguridad a la población. El punto de partida debe ser el hecho de
que la policía de facto es capaz de operar y llevar a cabo tareas básicas que,
en términos generales, es la capacidad de reaccionar a las demandas de la
población y monopolizar el uso de la violencia. En otras palabras, la policía
tiene una posición dominante respecto a los grupos criminales. Este hecho
también es importante para entender los patrones de relaciones entre el Estado
y los criminales en el Cono Sur.[22]
Esta capacidad policial no debe ser entendida como el mero resultado final de
prácticas ilegales, sino como una combinación de modalidades legales e ilegales
para la captura de recursos. Es en este contexto que la expresión
"estatalidad híbrida" comienza a tener sentido.
Marco Institucional y Presupuestario.
Las prácticas ilegales
de rutina llevadas a cabo por personal de la policía de Buenos Aires están
motivadas por dos factores, uno institucional e histórico y otro
presupuestario. Respecto del primero debe ponerse de relieve que la estatalidad
es un producto histórico y que la lógica de la operatividad policial en
Argentina no es novedosa. Diversas dinámicas institucionales que fomentan
intervenciones en el mundo de la ilegalidad se remontan hacia finales del siglo
XIX.[23] Estos patrones institucionales exhiben
características casi invariables a lo largo de los años: los impuestos
informales recolectados por la policía benefician principalmente a líderes
locales que necesitan de los mismos para financiar sus costosas carreras
políticas, pero también dichos impuestos son útiles para hacer frente a los
enormes problemas presupuestarios.
Desde su formación como
organizaciones estatales, las fuerzas policiales provinciales, incluida la
policía de Buenos Aires, han estado estrechamente vinculadas a los partidos
políticos tanto a nivel local como provincial.[24]
Por este motivo, siguiendo a Marcelo Saín, resulta útil definir la relación
entre los políticos y la policía como un pacto de reciprocidad que continúa
hasta el día de hoy. De acuerdo a la escasa literatura académica sobre la
fuerza policial de la provincia de Buenos Aires - ocupada principalmente con la
reforma policial en el marco de la democratización - este vínculo se mantiene
gracias a una especie de "doble activismo". Del lado político hay una
especie de no-interferencia oficial con la institución policial y una
protección selectiva de algunos policías que se manifiesta en las promociones y
el nombramiento de cargos relevantes. Del lado de la policía se intenta un
control aceptable – ya sea formal o informal – de la delincuencia, así como se
garantiza la prestación de ciertos "servicios" durante los períodos
electorales. Aquí, "el control aceptable del crimen" significa la
ausencia de protestas o reclamos sociales que puedan traducirse en una pérdida
de capital político. La consecuencia directa de este pacto de reciprocidad,
incluso durante el período democrático, es a) una autonomía progresiva, tanto
funcional como programática de la organización policial, y b) que la fuerza
policial de la provincia de Buenos Aires no funciona con independencia de los
partidos políticos. Si se observa más detenidamente, lo que existe es una
auto-regulación del contacto de la policía con este último.
El segundo factor que
promueve prácticas ilegales es de carácter presupuestario. Un informe elaborado
por el ex ministro de Justicia y Seguridad de Buenos Aires, Carlos Arslanian,
establece que el presupuesto de la fase inicial de su segundo período en
funciones estaba en déficit. Este informe da a entender la falta de sistemas de
información, la falta de recursos materiales, la ausencia de compras - de
equipo, vestimenta, de equipos de comunicación y de computación -, la falta
tanto de una política de compra como de un plan de infraestructura, un servicio
sanitario deficiente, etc. En definitiva, un conjunto de problemas que no es
novedoso para esta fuerza policial. Más de 100 años atrás, otros autores
destacaron la existencia de dificultades similares.[25]
Adicionalmente, Marcelo Saín sostiene que "la gran cantidad y diversidad
de las actividades administrativas y operativas actualmente realizadas por la
policía requiere de un despliegue infraestructural y funcional significativo
que a menudo no se financia con fondos del presupuesto del Estado asignados
formalmente a la institución". ¿Significa esto que la intervención
policial en mercados ilegales, como el de drogas o los mercados de automóviles
robados es una respuesta a la falta de infraestructura y de recursos
necesarios? En lo que sigue, me referiré a esta cuestión haciendo referencia a
un condicionamiento doble. Este doble condicionamiento consiste, por un lado,
en que las deficiencias antes mencionadas actúan como causa de las prácticas
policiales ilegales. Pero por otro lado, sin embargo, existe un activismo
político llevado a cabo principalmente por los intendentes y cuya finalidad es
mantener el statu quo. Promoviendo comportamientos ilegales por parte de la policía
a nivel local que, a su vez, es recompensada con posibilidades de
enriquecimiento, los intendentes y los punteros tratan de asegurar recursos
financieros y políticos: el primero para el financiamiento de las campañas
políticas, y el segundo para mantener el orden social. En el transcurso de una
entrevista, el Comisario Jefe del Área de Investigaciones "Carlos" se
refirió al tema del financiamiento:
Mirá, estamos en abril [2010]
y todas las comisarías de la provincia están esperando desde octubre pasado que
llegue el dinero de la caja chica. Eso para que te des una idea de la cuestión
del financiamiento. Yo no te quiero justificar las cosas que se hacen pero para
tener una idea un poco más de conjunto. Mirá, lo que trabaja actualmente un
policía, de jerarquía mínima estamos hablando, es 8 horas normales, 4 CORES, 6
adicionales, si se las pagan, y eso te da un total de 3600 pesos. Y te pasas
todo el día afuera de tu casa por esa guita que hoy en día no alcanza para nada.[26]
Mientras que Carlos
menciona una deuda que pone en peligro el funcionamiento mínimo de una
comisaría, Marcelo Saín propone un ejercicio que muestra claramente el
problema:
Hay un
déficit presupuestario terrible. La policía de Buenos Aires tiene 55.000
hombres y cuando la gente quiere más seguridad pide más policías… si un día la
policía dejase de recaudar en forma ilícita, [es decir] no junta más de ningún
lado, de ninguno, entonces puede durar funcionando los primeros diez días del
mes.[27]
Si la primera condición
surge de estos déficits presupuestarios y estructurales, el diseño
institucional federal es el segundo factor.[28] Este actúa como un
corsé que delimita las transacciones entre la policía y la política y promueve
la venta de protección ilegal. En este esquema federal, el poder en manos de
los intendentes a nivel municipal se utiliza para ejercer influencia sobre las
decisiones adoptadas en materia de política de seguridad a nivel provincial.
Según los entrevistados, la situación de la policía en la provincia de Buenos
Aires no puede explicarse sin aludir a la figura del intendente y el papel que
éste juega en la selección y mantenimiento de los comisarios. Esta anécdota
ejemplifica el poder de los intendentes:
Hay un caso reciente, de menos de un
mes. Resulta que el Ministro [de Seguridad de la provincia de Buenos Aires] se
calienta con el Jefe de
En los dichos del
entrevistado es posible observar un mecanismo recurrente cuyo centro de
gravedad es el poder electoral del intendente. El jefe de la departamental
policial tiene la posibilidad de ejercer presión indirectamente sobre las
autoridades provinciales. De esta manera no solo resguardará su puesto de
trabajo, sino que también dispone de la oportunidad de aprovechar las
oportunidades comerciales que se le ofrecen en el área de San Eusebio. Por otra
parte, las acciones emprendidas por el Sr. Cardinal se explican a partir de sus
propias necesidades que, tal como señala Eaton, consisten en "obtener
cuantiosos fondos provenientes de la conducta ilícita de los funcionarios
policiales, fondos que son útiles en las reñidas y cada vez más caras campañas
políticas".[30] En este sentido:
En los períodos de campaña se
incrementa el delito porque la policía deja que los negocios ilegales
funcionen. Dejar que los negocios caminen es una manera de recaudar para la
política en tiempos de campaña. Por eso también en esos tiempos baja el
secuestro de droga, es necesario vender. El negocio para el intendente es que
gana dinero que le pasa el comisario y después otras cosas, por ejemplo que los
punteros quedan libres por afanar de caño. Los punteros trabajan para el
intendente de día y de noche salen de caño.[31]
La evidencia sugiere que
este "emprendimiento político-policial" se basa en la extracción
constante de recursos generados por la venta ilegal de protección policial y
que se utilizan para cubrir diferentes necesidades financieras: las campañas
políticas, la falta de recursos dentro de la institución policial y el
enriquecimiento ilícito tanto de los jefes policiales como de políticos.[32]
La producción de recursos.
¿De dónde provienen los recursos
financieros mencionados? Después de una breve presentación de las condiciones
presupuestarias e institucionales que dan origen a este tipo de particular de
estatalidad, mostraré tres formas específicas de captación de recursos
financieros e informacionales. Estos tres mecanismos empleados para la
extracción de recursos ya fueron presentados en otros lugares.[33] La venta de protección por parte de la policía
podría entenderse como una "mercantilización" de la posición de poder
que detentan los policías y que está dirigida hacia la obtención de los
recursos previamente mencionados. No obstante, existen diversos formatos de
venta de dicha "suspensión de la ejecución de la ley" con el fin de
obtener recursos. En lo que sigue, examinaré tres formas de protección tomando
al mercado de vehículos robados en Buenos Aires como punto de referencia. La
generación de recursos adopta tres modalidades diferentes y el denominador
común entre ellas es la adulteración de registros administrativos.
Detener y liberar: la detención de
personas por motivos legales o ilegales para cobrar una suma de dinero por la
liberación es la forma más habitual de venta de protección. Tanto personas que
cometieron delitos – por ejemplo, delincuentes con pedido de captura[34] - como
otras que no – por lo general delincuentes conocidos – son detenidas para
cobrarles por la liberación, ya sea dinero en efectivo o parte del botín
robado.[35] Esta modalidad, asimismo, está muy emparentada
con el reclutamiento de adolescentes y el suministro de protección policial
para que cometan delitos. Pero si bien la lógica de la detención-liberación o
su derivado, el reclutamiento, son formatos de venta de protección muy
extendidos, alcanzan su límite con la aparición del conflicto. En efecto, la
muerte de jóvenes en presuntos enfrentamientos policiales parece ser una
consecuencia del rompimiento de la relación contractual informal entre la
policía y sus clientes.[36]
Liberar zonas: la liberación de
espacios territoriales de la injerencia del Estado de derecho es un efectivo
mecanismo de venta de protección que estimula el funcionamiento de los tres
principales mercados criminales de la provincia de Buenos Aires. En estos
casos, la protección puede recaer sobre objetivos fijos, como las “cocinas” o
puntos de almacenamiento de cocaína, talleres dedicados al corte de vehículos,
etc., o sobre objetivos móviles como personas o vehículos que se desplazan.[37] En cualquiera de los casos la protección
requiere un conocimiento exhaustivo del territorio así como cierto grado de
coordinación logística. El comisario Carlos manifestó al respecto que “quienes
dan la orden de liberar una zona en tal hora y en tal calle son el oficial de
servicio o el comisario”.
Informantes: la protección a
informantes constituye otra manera de venta de protección utilizada tanto para
obtener réditos –económicos o de prestigio– como para regular los mercados. En
un mundo inseguro como el criminal, la información de calidad es un bien
preciado. Por esa razón existen motivos suficientes para que los delincuentes
se dediquen a traficar información a cambio de protección y/o dinero. Por su
parte, la policía tiene la posibilidad de beneficiarse económicamente o de
sumar prestigio si logra interceptar información valiosa. Un ejemplo de esto
último son los comisarios que compran información relativa a cargamentos con
drogas - provenientes de otras provincias o de países limítrofes – y con ella
organizan procedimientos de incautación de las mismas que luego, gracias a la
resonancia mediática, les permite ganar asensos o premios.[38]
Estas tres formas de protección
ilegal no podrían ser comercializadas sin mecanismos
burocrático-administrativos que permiten su invisibilización. Tanto la
liberación de zonas como la detención-liberación de personas y la protección a
informantes requieren una constante adulteración de registros o emisión de
certificados orientados al encubrimiento de las múltiples irregularidades
ocurridas durante la venta de protección. Por consiguiente, el sistema legal entendido
de un modo amplio, es un componente indispensable a la hora de absorber las
exigencias de la ilegalidad y mantener una apariencia legal del accionar
policial. A esto, sin embargo, no se llega con la participación policial
únicamente. En muchos de los documentos a los cuales he tenido acceso puede
verificarse que la obtención de certificados, habilitaciones, permisos, etc. es
algo habitual sin lo cual los negocios ilegales no podrían haber prosperado.
Las investigaciones derivadas del asesinato de los jóvenes Chiaradía y Braun
sugieren la colaboración de diversas instancias del sistema judicial o, por lo
menos, la omisión.[39] Otros memorándums ponen en evidencia que el
contacto con el sistema legal no significa necesariamente la colaboración de
funcionarios estatales. Un ejemplo de esto es la compra de automóviles
destruidos junto a sus papeles en remates públicos. Por un lado, los
compradores del vehículo destruido lo vuelven a vender como chatarra y, por
otro, proceden a la búsqueda –y robo– de un vehículo de iguales características
al que van a clonar con los documentos del vehículo comprado. A final de este
procedimiento se tendrá un vehículo “nuevo” que se podrá comercializar como
“remis” en el Gran Buenos Aires o en partes.[40] No obstante la participación judicial en la
promoción de este negocio, existe una clara actividad policial encargada de
adulterar documentos. Esto puede comprobarse en
Conclusiones
En este breve artículo
he sostenido que nuestra comprensión de la estatalidad no debe limitarse a la
capacidad legal del Estado orientada al suministro de servicios a los
ciudadanos. Por el contrario, una perspectiva más amplia permite observar un
fenómeno muy común y frecuente: la capacidad de actores estatales de actuar
ilegalmente cuando llevan a cabo sus funciones. Esta aparente contradicción se
refiere menos a una lógica supuestamente irreconciliable y más a una
confluencia de intereses de actores estatales y no estatales. En la provincia
de Buenos Aires esta convergencia puede observarse en la forma en que la
policía crea un canal paralelo de recursos, es decir, recursos que
históricamente han funcionado como complemento de la asignación presupuestaria
oficial. La regulación de los mercados ilegales por parte de la policía, ya sea
automóviles robados, drogas o mujeres para la prostitución, debe entenderse
como una especie de actividad en las sombras que va de la mano de las
actividades policiales cotidianas. Las limitaciones presupuestarias, políticas
e institucionales ponen en movimiento una dinámica que diversos actores
aprovechan y que continuamente refuerzan ciertos patrones de comportamiento.
Sobre la base de un déficit presupuestario crónico, la policía trata de
mantener un cierto grado de autonomía operativa generando una fuente de
financiación alternativa. No obstante, estas "medidas fiscales"
informales centradas en ciertos mercados ilegales solo son posibles gracias a
la tolerancia o la implicación directa de la política local en negocios
ilegales. Este es el sentido en el que debe ser entendido el mencionado
"activismo político" orientado a beneficiar a los funcionarios
policiales designados a nivel local; un activismo político caracterizado por un
marcado interés en jefes policiales que eventualmente podrán prestar servicios
especiales durante campañas políticas o crisis de seguridad. En este artículo
también he proporcionado evidencia empírica sobre tres forma diferentes de
venta de protección o "mercantilización" del monopolio de la violencia;
tres modos de extracción de recursos que delinean la producción de la capacidad
estatal. A través de la detención y liberación de personas, de las zonas
liberadas y de la protección de informantes, la policía acumula recursos
utilizados para enriquecimiento personal, pero también, y esto es un punto muy
importante, para la compra de repuestos y combustible de las patrullas, tinta
para impresoras, papel, uniformes, pintura para el edificio, para el
establecimiento de sistemas informales destinados a ofrecer un suplemento a las
jubilaciones o simplemente para complementar los bajos salarios. La paradoja
consiste en que, debido a que es posible complementar el presupuesto a través
de estas acciones ilegales, la policía es capaz, por ejemplo, de suministrar
seguridad pública: recibir denuncias de delitos que sufren los ciudadanos, es
capaz de controlar a los traficantes o de patrullar los barrios.
Esta comprensión de la
estatalidad y de la capacidad del Estado sugiere una línea de investigación
futura. Lo que desde un punto de vista prescriptivo podría ser visto como una
censurable falta de capacidad estatal, desde la perspectiva aquí expuesta puede
ser caracterizado de una manera más neutral o más cercana a los hechos. En este
contexto debe entenderse la noción de estatalidad híbrida. Así, sí se acepta
esta perspectiva más amplia, surgen un conjunto de preguntas por demás
interesantes: ¿por qué la participación de la policía en actividades ilegales
es tan frecuente y está profundamente arraigada?, ¿cómo deberíamos revisar el
concepto y la medición de la estatalidad si consideramos seriamente la
participación del Estado en actividades ilegales?, ¿qué herramientas analíticas
podrían ofrecernos una mejor comprensión de los mecanismos que reproducen los
patrones de relaciones expuestos previamente? Situadas en la intersección entre
la ciencia política y la sociología histórica y fiscal, estas preguntas
plantean problemas que requieren alejarse de un enfoque conceptual normativo y
moverse hacia otro que incorpore una comprensión del Estado en el que la
ilegalidad se considere seriamente.
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NOTAS
[1] Un buen ejemplo de esta visión
clásica de la sociedad es la obra "Economía y sociedad" de Max Weber.
Una visión diferente es, por ejemplo, la teoría de sistemas, en donde el
sistema político está representado por el Estado y la sociedad se entiende
dividida en subsistemas.
[2] Aquí me refiero a los debates sobre la estatalidad que se llevaron a cabo durante la Stateness Conference. No obstante, es común suponer que la capacidad como dimensión de la estatalidad se estructura o está sujeta al imperio de la ley. Para un ejemplo reciente, véase Felicity Matthews, Governance and State Capacity, en David Levi-Faur, The Oxford Handbook of Governance (Oxford [u.a.]: Oxford Univ. Press, 2012).
[3] Sobre el efecto disciplinador de la corrupción en las jerarquía administrativas véase: Keith Darden, ‘The Integrity of Corrupt States: Graft as an Informal State Institution’, Politics & Society, 36 (2008), 35–59.
[4] Aquí me refiero a la definición de
la estatalidad proporcionada por Daniel Brinks y Sebastián Mazzucca durante la
Stateness Conference.
[5] Los datos presentados aquí forman
parte de un estudio más amplio centrado en la "venta de protección"
que realiza la policía de la provincia de Buenos Aires y sobre el mercado de
vehículos robados. Este estudio se basa en 21 entrevistas en profundidad. Solo
algunas entrevistas pudieron ser grabadas. En la mayoría de los casos el
entrevistado/a no dio su consentimiento y, en otros, las condiciones del
diálogo no lo permitieron. El trabajo de investigación recurre a dos fuentes de
evidencia documental. En primer lugar, tuve acceso a una variedad considerable
de Investigaciones Administrativas Sumariales, Investigaciones Penales
Preparatorias y a memorandos, todos pertenecientes a dos períodos
gubernamentales del Ministerio de Seguridad de la provincia de Buenos Aires. En
segundo lugar he tenido acceso a documentación referida a procesos judiciales
contra los responsables de los principales circuitos de
"desarmaderos" y que fue proporcionada por la Dirección Nacional de
Fiscalización de Desarmaderos y Autopartes (DNFDA).
[6] Matias Dewey (2012). Illegal Police Protection and the Market for Stolen Vehicles in Buenos Aires. Journal of Latin American Studies, 44, pp 679-702
[7] Anton Blok, The Mafia of a Sicilian Village, 1860-1960: a Study of Violent Peasant Enterpreneurs (New York: Harper & Row, 1975); Diego Gambetta, The Sicilian Mafia : the business of private protection (Cambridge, Mass ; London: Harvard University Press, 1993).
[8] Vadim Volkov, Violent entrepreneurs: the use of force in the making of Russian capitalism (Ithaca, N.Y. ; London: Cornell University Press, 2002); Federico Varese, The Russian Mafia: Private Protection in a New Market Economy (Oxford: Oxford Univ. Press, 2004).
[9] Yiu Kong Chu, The triads as business (London: Routledge, 2000).
[10] Donatella Della Porta and Alberto Vannucci, Corrupt exchanges: actors, resources, and mechanisms of political corruption (New York: Aldine de Gruyter, 1999); Josiah McC Heyman, ‘States and illegal practices’ (Oxford; New York: Berg, 1999); Penny Green and Tony Ward, State crime : governments, violence and corruption (London; Sterling, Va.: Pluto Press, 2004).
[11] Diane E. Davis, ‘Irregular Armed Forces, Shifting Patterns of Commitment, and Fragmented Sovereignty in the Developing World’, Theory and Society, 39 (2010); William Reno, Corruption and state politics in Sierra Leone (Cambridge: Cambridge University Press, 1995); Enrique Desmond Arias, Drugs and Democracy in Rio De Janeiro : Trafficking, Social Networks, and Public Security (Chapel Hill, NC: University of North Carolina Press, 2006); Anne L. Clunan and Harold A. Trinkunas, Ungoverned Spaces : Alternatives to State Authority in an Era of Softened Sovereignty (Stanford: Stanford Security Studies, 2010); Alexander Kupatadze, Organized Crime, Political Transitions and State Formation in Post-Soviet Eurasia (Palgrave Macmillan, 2012); Matías Dewey, ‘Fragile States, Robust Structures: Illegal Police Protection in Buenos Aires’ (GIGA German Institute of Global and Area Studies, Working Paper Series, 2011).
[12] Véase Kupatadze (2012)
[13]
Sobre la idea de la regulación estatal de las actividades ilegales véase: Peter
Reuter, Police Regulation of Illegal Gambling: Frustrations of Symbolic
Enforcement, Annals of the American Academy of Political and Social Science,
474 (1984), 36–47; Mark H. Haller, Illegal Enterprise: a Theoretical and
Historical Interpretation, Criminology, 28 (1990), 207–236; Marcelo Fabián
Sain, El Leviatán Azul, (Buenos Aires: Siglo XXI Ed. Argentina, 2008). Sobre el
orden económico informal e ilegal véase: Robert Neuwirth, Stealth of Nations:
The Global Rise of the Informal Economy. New York: Pantheon Books, 2011.
[14] Kupatadze (2012)
[15] Diane E. Davis (2010).
[16] Charles Tilly, ‘War Making and State Making as Organized Crime’, in Bringing the State Back In (Cambridge University Press, 1985); Karen Barkey, Bandits and bureaucrats:the Ottoman route to state centralization (Ithaca ; London: Cornell University Press, 1994); Kupatadze, 2012.
[17] Carolyn Nordstrom, Shadows and Sovereigns, Theory, Culture & Society, 17 (Enero 8, 2000), 35–54
[18] Michael Misse, «Mercados ilegais, redes de
proteção e organização local do crime no Rio de Janeiro», Estudos Avançados 21,
n.o 61 (2007): p. 143; Carolyn Nordstrom, Shadows and Sovereigns, Theory, Culture & Society (Enero 8,
2000): 35–54.
[19] Kupatadze., 2012. p. 187
[20] Sain; Dewey.
[21] Diane E Davis, ‘Analytical Foundations for the Study of Informality: A Short Introduction’. Manuscrito no publicado.
[22] Matias Dewey and Marcelo Sain, Clusters of Order. Próximamente
[23] Para un ejemplo sobre la Policía Federal véase: Laura Kalmanowiecki, Policing the people, policing the state: the police-military nexus in argentina, 1880-1945, en: Davis, Diane E and Pereira, Anthony W, Irregular armed forces and their role in politics and state formation (Cambridge: Cambridge University Press, 2003)
[24] Sandra
Gayol: “Entre lo deseable y lo posible: perfil de la policía de Buenos Aires en
la segunda mitad del siglo XIX”, Estudios sociales Vol. 6, No. 10, Santa Fe
(Argentina) 1996, p. 123–138; Laura Kalmanowiecki: Policing the People,
Building the State: The Police–Military Nexus in Argentina, 1880–1945, en Diane
E. Davis, Anthony W. Pereira (2003): Irregular Armed Forces and Their Role in
Politics and State Formation. Cambridge, UK: Cambridge University Press;
Osvaldo Barreneche,
[25] Sandra Gayol (1996)
[26] Por caja chica se entiende una suma de dinero
utilizada para cubrir gastos elementales en un destacamento policial tales como
la tinta de las impresoras, el papel, artículos de librería, productos de
higiene, reparaciones pequeñas, etc. CORES es la abreviatura de
"Compensación Recargo de Servicio" y significa una compensación por
trabajar horas extras.
[27] Marcelo Sain, entrevista, 12.12. 2011
[28] Sobre la interacción entre el federalismo y la reforma de la policía
véase: Kent Eaton, ‘Paradoxes of Police Reform: Federalism, Parties, and Civil
Society in Argentina’s Public Security Crisis’, Latin American Research Review, 43 (2008), 5–32.
[29] Comisario Carlos. Entrevista 10.04.2010.
[30] Eaton, 5–32.
[31] Comisario Carlos.Entrevista 10.04.2010
[32]
Matias Dewey (2012). Illegal Police Protection and the Market for Stolen
Vehicles in Buenos Aires. Journal of
Latin American Studies, 44, pp 679-702.
[33] Dewey (2012)
[34] Entrevista con Houdini, ex auditor general
de la Oficina de Asuntos Internos de la policía de la provincia.
[35] Entrevistas con Carlos, León C.
Arslanián, ex ministro de la Secretaría de Seguridad de la provincia de Buenos
Aires y con Eugenio Zaffaroni, Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación.
[36] La proliferación de jóvenes asesinados en el distrito de Lomas de Zamora
durante la crisis de 2001 originó investigaciones judiciales que registradas en
un informe de la Dirección de Derechos Humanos del Gobierno de de la Provincia
de Buenos Aires. Otro ejemplo es la Investigación Sumarial Administrativa N º
4389/302 21, archivo 100-638285/01 donde se investiga la muerte de un joven de
dieciséis años de edad en un presunto enfrentamiento con dos policías. Otras
situaciones conflictivas, por ejemplo con los llamados Piratas del asfalto, se "resuelven" con métodos
similares. Entrevista a Arslanián.
[37] Entrevista a Roberto Vásquez, ex subsecretario de Investigaciones e
Inteligencia Criminal. Debido a que cada tipo de delito implica una
coordinación específica, hay varios tipos de "zonas liberadas".
[38] Entrevista a Carlos. Este tipo de operación tiene como resultado que el
conductor del transporte queda detenido (y tal vez su compañero también).
[39] El proceso penal determinó que María V. Chiaradía y Héctor Iglesia Braun
fueron asesinados cuando viajaban en un automóvil con características idénticas
al que una organización criminal estaba buscando. Esta
organización, especializada en la "clonación" los vehículos, ya era
propietaria de un coche Corsa desguazado y, por tal motivo, estaba en la
búsqueda de un Corsa en buen estado con el fin de clonar a ambos. Investigación
Penal Preparatoria 22.318, María Victoria Chiaradía y Héctor Iglesia Braun,
víctimas de homicidio agravado. Ministerio de Seguridad de Buenos Aires.
Juicio, Abril de 2003.
[40] Memorándum, Asunto: "Desarmaderos, Dirección de Prevención de
Delitos contra la Propiedad del Automotor", Buenos Aires, 2002.Esto fue
confirmado en las entrevistas a Fernando Antar y Juan Pablo Moyano, funcionario
de la Dirección Nacional de Fiscalización de Desarmaderos y Autopartes
dependiente del Ministerio de Justicia de la Nación.
[41] La adulteración de documentos públicos es una práctica común confirmada
por los dos ex auditores de Asuntos Internos que fueron entrevistados. Por
ejemplo: Investigación Sumarial Administrativa 4679/702, Auditoría General de
Asuntos Internos del Ministerio de Seguridad de Buenos Aires, 2002. Véase el
apéndice; Memorándum, 9 de agosto de 2002, sobre la denuncia penal contra un
Jefe Adjunto y un Inspector Adjunto debido a la manipulación del libro de
actividades de la comisaría.