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Cuestiones
penales previas en la resolución del sumario administrativo.
Autor: Matías Tonon. Abogado Especialista en Derecho Penal y Ciencias
Penales (USAL). Abogado de la Secretaría de Programación para la Prevención de
la Drogadicción y Lucha contra el Narcotráfico. Profesor de Derecho Civil I y V
del Plan Franco Argentino USAL
I.-Introducción.
Desde sus orígenes, el denominado Derecho Administrativo
Sancionador formó parte del Derecho Penal, en virtud de la esencia misma de
dicha materia, dado que ambos al tener por fin la investigación de hechos, en
principio ilícitos, determinado la existencia o no de los mismos y el reproche
que de esa conducta pueda efectuarse a un sujeto determinado, demostraba que se
trataba en los dos casos de la aplicación de la última ratio del ordenamiento
jurídico positivo.
Sin embargo, el desarrollo y la evolución doctrinal y
jurisprudencial han llevado a que éste último comience a regirse por principios
y preceptos que le son propios. Ahora bien, es dable también indicar, que esa
independencia no significa ruptura, pues siendo ambas materias de carácter
represivo, la aplicación de elementos esenciales del derecho penal continúa
existiendo en forma subsidiaria.
Así las cosas, no quedan dudas en afirmar que el derecho
administrativo sancionador concretado a través del procedimiento disciplinario
es una garantía fundamental de un Estado de Derecho. Este procedimiento se
materializa en una serie de actos y actividades que tienden a determinar la
existencia de infracción, falta o incumplimiento de parte del agente estatal. Y
al mismo tiempo que es una garantía de un Estado de Derecho también es la
garantía fundamental para el agente, quien podrá ejercer su defensa sin el
asedio de persecución arbitraria de sus superiores.
Estamos entonces ante ramas jurídicas
autónomas, aunque, como se manifestara precedentemente, se encuentran
vinculadas porque su función es hacer respetar las normas sociales y porque, en
ciertas ocasiones, el derecho penal puede prevalecer respecto del
disciplinario.
Es allí
donde surgen las llamadas “cuestiones previas y prejudiciales” y sobre tales y
su
incidencia en el derecho disciplinario, intentará tratar el presente trabajo.
II.-Desarrollo.
La existencia de un objeto procedimental o procesal genera un
procedimiento o proceso, respectivamente. Y la situación se repite con cada uno
de ellos que vayan surgiendo ya sea por conexidad subjetiva u objetiva.
Esa unidad jurídico – procesal materia de cada proceso demanda al
instructor su conocimiento y juzgamiento. Tal situación se satisface y agota
generalmente dentro del mismo objeto, pero hay casos en los que esto no es así,
sino que para completar el conocimiento sobre el hecho se impone el
conocimiento de otro hecho que no forma parte de ese procedimiento y que,
incluso, puede estar fuera de la competencia material o territorial del
instructor que interviene.
Aparece así otro hecho o enfoque ajeno al investigado pero que
entra en el procedimiento porque le es necesario como su condicionante. Es
decir, aparece un hecho propio que es condicionado y otro extraño que es
condicionante del primero. Este último es la premisa lógico – jurídica
necesaria del primero.1
De esta manera, del hecho condicionante conoce, pero no juzga,
pasando entonces a integrar el conocimiento del hecho que tiene como objeto en
su procedimiento para luego sí, juzgar o instruir a su respecto.
Esta integración cognoscitiva de hechos condicionantes del que,
como condicionado constitutivo del objeto procedimental debe ser conocido y
juzgado por el instructor de cada procedimiento, constituye lo que se denomina
cuestión prejudicial o previa.
Efectuando una analogía con el proceso penal, desde el punto de
vista analítico a la cuestión previa puede dividírsela según si el hecho
condicionante sea materia del derecho administrativo o si por el contrario
resulta ajena al mismo. En el primer caso estaríamos ante una cuestión previa
homogénea y en el segundo ante una heterogénea.
Es en esta última donde aparece la disyuntiva de tener que
suspender el trámite de la instrucción a la espera de la resolución del proceso
judicial extraño a la sede administrativa para tomar conocimiento del hecho
condicionante sin resolverlo.
La
necesidad de prever este tipo de situaciones radica en la necesidad evitar
contradicciones que sin lugar a dudas quebrantarían el orden del sistema, en
definitiva, un
1 Moras Mom, Jorge R., Manual de Derecho Procesal Penal,
pág. 71
caso de “strepitus fori”2, o como
expresa el maestro Vélez Sarsfield, se trata de evitar el escándalo jurídico de
sentencias (aquí resoluciones) contradictorias3.
Este tipo de situaciones, o hechos que condicionan a otros hechos,
aparecen habitualmente en todo el ordenamiento jurídico, por tanto es común que
cuestiones previas penales sean condicionante a las cuestiones civiles (ej.
resarcimiento indemnizatorio por la comisión de delito), o viceversa (v. gr.
matrimonios ilegales – artículo 134 Código Penal), y la misma situación se
refleja entre el procedimiento disciplinario y el derecho penal, y ello ha sido
contemplado en los artículos 130 y 131 del Reglamento de Investigaciones
(Decreto 467/99), y se ha dado en llamar, según los autores, “preeminencia
de lo penal respecto de lo disciplinario”.
El Reglamento de Investigaciones Administrativas aprobado por el
Decreto Nº 467/99 regula el procedimiento que debe llevarse a cabo para poder
aplicar algunas de las sanciones previstas en el régimen de fondo. Conforme con
dicho reglamento, una vez que la autoridad competente dispone la instrucción de
un sumario disciplinario, se inicia la actividad del instructor quien, tiene
como funciones investigar hechos, reunir probanzas que acrediten su
materialidad, convocar como sumariado a aquel agente que aparezca como
sospechado, lo cual debe realizarlo en la etapa de investigación.
Posteriormente, debe emitir el informe previsto en el artículo 108, donde podrá
proponer desde la imposición de una sanción hasta la exención de
responsabilidad del agente sumariado.
El artículo 130 del Reglamento de Investigaciones expresa que “Si
el trámite debiera suspenderse por estar pendiente la causa penal, el
instructor informará de ello a su superior, quedando desafectado del mismo
hasta su reapertura. No obstante, deberá requerir informes periódicos a efectos
de conocer la situación procesal del sumariado. Dicho lapso no operará a los
efectos de la prescripción y quedarán suspendidos todos los términos fijados en
el presente reglamento”.
Este artículo no significa de manera absoluta que todo trámite
disciplinario debe suspenderse frente a la circunstancia referida, sino siempre
que en la investigación judicial penal se encuentre tramitando la posible
responsabilidad o irresponsabilidad del agente público. Vale decir, que es
requisito necesario para que proceda la suspensión del trámite disciplinario
que en la causa penal se investigue la posibilidad de reprocharle la comisión
del delito al agente estatal. Esto significa que en aquellos procesos penales
donde se investigue el mismo hecho que en el régimen disciplinario, no se
encuentra imputado o meramente sospechado de responsabilidad el sumariado, el
procedimiento disciplinario debe continuar su marcha y no es posible solicitar
la suspensión del mismo.
En definitiva, es opinión que para que proceda la suspensión debe
existir una doble identidad entre el proceso penal y el procedimiento
disciplinario. Esta doble identidad se refiere a:
1) Sujeto (eadem persona): debe encontrarse
sujeto a investigación la posible participación del mismo sujeto, vale decir,
que el agente público pasible de sanción
2 Creus,
Carlos¸ Derecho procesal penal, Edit.
Astrea. 3 Vélez Sarsfield, Dalmacio, Código
Civil, Notas artículos 1102 y 1103.
disciplinaria sea también pasible de reproche penal, dentro de
cualquiera de sus
figuras
(autor, partícipe primario, partícipe secundario).
2) Hecho (eadem
res): debe encontrarse sujeto a investigación el mismo hecho, la
misma cosa, pero
desde diferentes ópticas. Desde el punto de vista penal se
abordará si
ese hecho o acto jurídico es típico, antijurídico y culpable, es decir, si es
delito. Mientras
que en el régimen disciplinario se buscará encuadrarlo dentro del
régimen de faltas aplicable al empleo público.
La circunstancia que deba existir una doble identidad deja en
claro que la existencia de un proceso penal y un procedimiento administrativo
disciplinario no interfiere ni transgrede el principio constitucional de no
bis in idem, pero es lógico que a fin de evitar, como ya se mencionara, un
escándalo jurídico de resoluciones contradictorias, es indispensable regular la
suspensión del procedimiento disciplinario, máxime si se tienen en cuenta que
ambos tienen por objeto la verdad real o material, pues ese es el fin en la
normativa jurídica aplicable.
La manera de formalizar la suspensión es a través del asiento de
una providencia donde constarán los motivos, encontrándose obligado el
instructor a requerir periódicamente información a la Justicia Penal a fin que
comunique la situación procesal del agente imputado.
Lógicamente que la paralización del sumario conlleva implícita la
suspensión de los plazos fijados para la duración de todo procedimiento
disciplinario, pues la “demora” en el trámite es ajena a la voluntad de la
Administración.
Hay autores que se manifiestan por la negativa a la suspensión del
sumario basándose en la posible y continúa demora que acarrea someter la
decisión a la resulta de otro proceso en relación con que podría verse afectada
la garantía constitucional de defensa en juicio, que conlleva implícitamente el
derecho a ser juzgado dentro de un plazo razonable. Vale decir, ponen como
ejemplo aquella situación por la cual el agente estatal se encuentra con una
suspensión preventiva en su cargo durante la tramitación del sumario
administrativo, el cual se podría suspenderse a su vez, en virtud de la
existencia del proceso penal. Si en el proceso penal se dictará la falta de
mérito del agente imputado, su situación administrativa, dicen, continuaría sin
modificaciones pues, la falta de mérito no conlleva el apartamiento total del
sujeto de la investigación criminal.
Sin dudas que las demoras en la resolución de este tipo de
litigios o procedimientos, es injusto, pero si la prueba que pueda surgir de la
causa penal es vital para determinar el grado de responsabilidad del agente
imputado, es lógico que la suspensión exista y sea concretada. Tomemos como
ejemplo el caso mencionado en el párrafo anterior, en el marco del proceso
penal se dicta la falta de mérito (artículo 309 Código Procesal Penal de la
Nación) del agente imputado. El agente, en caso de encontrarse con prisión
preventiva, recuperará su libertad, pero no significa que queda totalmente
apartado del proceso. Justamente, tal como lo indica el artículo referido, la
investigación continúa y el imputado puede volver a verse involucrado en el
caso. Si decretada la falta de mérito, procediese el levantamiento de la
suspensión del sumario y, en base a las constancias reunidas, se dictare una resolución
que declara la exención de responsabilidad del agente, en caso que a posteriori
dicho sujeto vuelva a verse involucrado en la causa penal por la aparición de
pruebas contundentes que conllevaría a su procesamiento y posterior condena
como autor de ese delito, desde el punto de vista del régimen disciplinario ya
no podría ser sancionado. De manera tal que se generaría una dicotomía jurídica
que, de cumplirse con la norma atacada, no se hubiera generado.
Es por tal motivo, que en casos
como el analizado, se ha de considerar que, en aras de la búsqueda de la verdad
real, la inclusión del artículo 130 del Reglamento en cuestión es ajustada a
derecho.
Subsidiariamente, podemos encontrar el fundamento para la
suspensión del sumario, en lo dispuesto por el codificador en el artículo 1101
del Código Civil. Allí, Vélez Sarsfield contempla la paralización del dictado
de la sentencia civil hasta el pronunciamiento penal, siendo una norma de orden
público aplicable en los casos donde el pronunciamiento civil se halla
íntimamente vinculado al resultado del proceso criminal. Si ello sucede en este
ámbito privado, lógico es entender que más aún ha de aplicarse dentro del
derecho público como lo es el derecho administrativo.
Tiene dicho la Procuración del Tesoro de la Nación que “Si el
mismo hecho puede configurar delito y también falta disciplinaria, lo cual
implica estar a las particularidades de cada caso, resulta aplicable el
artículo 130 del Decreto Nº 467/99, que faculta a suspender el trámite al
existir una inexorable influencia de la causa penal en el desarrollo del
sumario disciplinario. Tal decisión conviene que se adopte por el instructor en
la etapa de investigación, para, oportunamente poder ponderar la incidencia, en
sede administrativa, del pronunciamiento penal cuando no se trate de una
sentencia condenatoria. Pero si ello no ocurriera, la autoridad competente para
dictar el acto conclusivo, de igual modo el servicio jurídico permanente en su
dictamen previo, tendrán que ponderar la suspensión del dictado del acto
conclusivo, ante lo dispuesto por el artículo 1101 del Código Civil” (Dictámenes
266:90).
Por otro lado, el artículo 131 del Reglamento de Investigaciones
Administrativas estipula que “La sustanciación de los sumarios
administrativos y la aplicación de las sanciones pertinentes, tendrán lugar con
prescindencia de que los hechos que las originen constituyan delito. Pendiente
la causa criminal, no podrá el sumariado ser declarado exento de
responsabilidad”.
Esta norma complementa y reafirma lo manifestado precedentemente,
además de facultar a la Administración a aplicar, si el sumario y la prueba
recolectada lo ameritan, las sanciones pertinentes, aún cuando en sede penal se
haya dictado el sobreseimiento, en determinados casos.
Conforme lo
estipula el artículo 336 del Código Procesal Penal de la Nación, el
sobreseimiento procederá cuando:
1) La
acción penal se ha extinguido.
2) El hecho
investigado no se cometió.
3) El hecho
investigado no encuadra en una figura legal.
4) El
delito no fue cometido por el imputado.
5) Media causa de justificación, inimputabilidad, inculpabilidad o
una excusa absolutoria.
No genera dudas el primer inciso. Que haya transcurrido el plazo
para exigir judicialmente el reproche por el delito cometido, no puede
conllevar implícitamente que en el ámbito sumarial administrativo se dicte la
eximición de responsabilidad del agente. Ello pues, el instituto de la
prescripción corre independientemente para uno y otro caso y por tanto,
encontrándose en condiciones de “castigar” el accionar del agente mediante las
sanciones típicas administrativas dentro del marco del empleo público, la causa
penal no podrá influir en tal decisión.
Misma situación ha de acontecer ante un sobreseimiento
en razón de la haberse producido por la muerte del imputado, o por amnistía o,
en caso de multa, el pago del máximo establecido, o hasta el caso de existencia
de excusa absolutoria o causa de justificación, pues puede que desde la índole
sumarial tal defensa no tenga sustento.
Que el hecho investigado no
encuadre en una figura legal tampoco hace traer a colación una eximición de
responsabilidad de índole administrativa, pues no toda infracción
o falta en
el cumplimiento de obligaciones a cargo del agente estatal conlleva un proceder
delictivo.
Quizás un poco más dificultoso sea el sobreseimiento por no haber
sido el agente imputado el autor del delito. Ello en virtud que existen
determinados circunstancias donde un accionar no encuadraría dentro de las
figuras de autor, cómplice o partícipe (conf. Artículo 47 Código Penal). Sin
dudas que aquí habrá que apreciar el caso concreto, pues puede que desde la
óptica administrativa o civil, la conducta del sujeto haya sido en grado
suficiente que pueda genera o contribuir a un hecho dañoso pasible de
responder.
La Sala IV de la Cámara Nacional Contencioso Administrativa
Federal ha dicho que “La absolución o sobreseimiento penal no siempre es un
título suficiente para impedir la sanción administrativa, aún cuando ésta se
imponga por hechos directamente vinculados a los que dieron lugar a la
absolución o sobreseimiento penal. Todo depende de las circunstancias del caso
particular (confr. esta Sala, sentencias en los casos "Viltes, Guillermo
César c/ M° del Interior-Policía Federal Arg.", y "Mercado, Jorge A.
c/ E.N. -M° del Interior-Policía Fed. Arg.", decididas el 3 de noviembre
de 1992 y el 26 de septiembre de 1994, respectivamente, con cita de Marienhoff,
Miguel "Tratado de Derecho Administrativo", T. III-B, segunda
edición, actualizada, p.428 y ss.).”4
Mismo criterio ha fijado la Procuración del Tesoro de la Nación al
manifestar que “la Administración Pública se encuentra autorizada para
ejercer independientemente sus facultades disciplinarias en resguardo de la
moral, el decoro y prestigio de la actividad que desenvuelve y el
sobreseimiento definitivo de los agentes públicos dictado en sede penal no
obsta para que se valore su conducta en sede administrativa, aplicándose las
sanciones disciplinarias que correspondan de acuerdo con las constancias que
surjan del respectivo sumario administrativo”5
Llegamos
así al único caso donde indefectiblemente el sobreseimiento en sede penal
conllevará la eximente de responsabilidad administrativa: el caso del inciso 2
del artículo 336 CPPN.
4
CARRIZO LUIS ANGEL c/ E.N. (M° del
Interior) -Policía Federal-s/ Retiro Militar y Fuerzas de Seguridad 28/02/95)
CNCAF, Sala IV.
5
Dictámenes
201:189
En tal artículo se menciona la
hipótesis mediante la cual, luego de estudiar e investigar, se llega a la conclusión
que el hecho que se investiga no se cometió. Si el sumario administrativo,
dijimos se suspende en virtud de producirse la doble identidad (sujeto y hecho)
no cabe dudas que si en sede penal se concluye que ese hecho (potencialmente
pasible de pena por delito) no se cometió idéntica postura debe adoptarse en el
régimen disciplinario administrativo, pues resolver en contrario, conllevaría
un escándalo jurídico tal como se indicara con anterioridad, afectando la
seguridad jurídica y la uniformidad que debe mantenerse en el derecho.
Esta postura ha sido reconocida tanto por la Procuración del
Tesoro de la Nación al manifestar que “El sobreseimiento no hará cosa
juzgada si se funda en la falta de culpa del imputado, en la extinción de la
acción penal, por prescripción o en la muerte del imputado o en amnistía o en
el pago del máximo de la multa o porque el hecho no encuadra en una figura
penal o en la retractación, en el caso de injurias. Pero el sobreseimiento, sí
obligaría al Juez Civil, si se ha fundado en la inexistencia del hecho o que el
hecho no se cometió o no fue cometido por el imputado” 6
Como
también por la Jurisprudencia de la Cámara Nacional Contencioso Administrativa
Federal, quien en su Sala I, ha dicho que "Aunque es cierto que el
procedimiento administrativo disciplinario y el proceso penal son diferentes
por su génesis, sus fines y sus sanciones -y teóricamente puede admitirse un
cierto paralelismo entre ellos-, práctica y racionalmente ha de evitarse que un
mismo hecho dé lugar a decisiones totalmente contradictorias en el proceso
penal y en el procedimiento administrativo, puesto que la verdad judicial debe
ser en lo posible, única. Ello da como resultado que si se absuelve en la
instancia penal a un funcionario, la sanción administrativa no sería procedente
si se invocasen exacta y precisamente los mismos hechos y circunstancias que
sirvieron de base al pronunciamiento penal. Si así no fuese penetraríase en el
mundo del caos, rompiendo la unidad lógica que esencialmente debe existir en la
actuación de los órganos estatales" (Marienhoff, Miguel S. "Tratado
de Derecho Administrativo", T. III-B, p.
434. Asimismo, cfr. esta Sala in re
"Rava", del 30/11/95, voto del juez de Cámara Coviello).”
7
Y también ha dicho que “Si se absuelve en la instancia penal a
un funcionario, la sanción administrativa resulta improcedente si se invocan
exacta y precisamente los mismos hechos y circunstancias que sirvieron de base
al pronunciamiento penal. Si así no fuere, se penetraría en el mundo del caos,
rompiéndose con la unidad lógica que esencialmente debe existir en la
actuaciones de los órganos estatales”.8
Por último, ello no es de aplicación en caso que el instructor
propicie en el sumario propicie algún tipo de sanción, pues la norma sólo
prohíbe que dicho funcionario, en sus conclusiones, exima al sumariado,
mientras la causa penal se halle en pleno trámite.
Un caso aparte resulta la situación respecto si en el marco de la
causa penal, el agente imputado se somete al régimen del 76 bis del Código
Penal, que contempla el instituto de la Suspensión del Juicio a Prueba,
respecto a cuál sería su implicancia en relación con el sumario administrativo
y la posible aplicación o no de sanción disciplinaria.
6
Dictámenes
201:189 7 Tonarelli, Roberto J. c/ U.B.A. -Resol.
330/94 Causa: 5.304/95 25/10/96, CNCAF, Sala I. 8 CNCAF, Sala I,
17/7/97, Sanchez, Marta c Consejo Federal de Inversiones.
Ello en virtud que, cumplido con las reglas de conducta
y pautas que debe cumplir el imputado durante el tiempo fijado por el Tribunal,
la acción penal se declara extinguida y por ende no existirá registro de
condena por el delito que fuera sometido a probation.
Esta situación es resuelta por el artículo 76 quater del Código
Penal al decir que “la suspensión del juicio a prueba hará inaplicable al
caso las reglas de prejudicialidad de los arts. 1101 y 1102 del Código Civil, y
no obstará a la aplicación de las sanciones contravencionales, disciplinarias o
administrativas que pudieran corresponder...”.
La norma reglamenta que la concesión de los beneficios de la
suspensión del juicio penal a prueba hace inaplicables las reglas de la
prejudicialidad previstas en los artículos 1101 y 1102 del Código Civil, lo
cual implica la pérdida de vigencia de estas normas para el caso in concreto.
En función de ello, la carencia de sentencia condenatoria del
acusado en el juicio criminal no impide la posibilidad de dictar proloquio en
el proceso civil, sino por el contrario, queda expedita esta posibilidad. De
este modo fue entendido por la doctrina judicial cuando expreso que “... en
función de estos antecedentes normativos que prevén la expresa inaplicabilidad
de los arts. 1101 y 1102 del Código Civil, los tribunales civiles tienen amplia
facultad para juzgar la existencia de los elementos constitutivos de la
responsabilidad civil para configurar la obligación de resarcir y la dimensión
de ésta. Va de suyo, que el contenido de las actuaciones penales tendrá, si
fueren ofrecidas, la función de prueba documental en el proceso civil...”9
Sin dudas que esta situación también será de aplicación al régimen
disciplinario administrativo, pudiendo continuar su trámite y su eventual
resultado sancionador o absolutorio, sin dejar de mencionar que el sometimiento
al instituto de la suspensión de juicio a prueba efectuada en el ámbito penal,
no conlleva un reconocimiento o presunción de responsabilidad del agente
imputado.
III.-Conclusiones.
Queda evidenciado que la cuestión previa o prejudicial es una
problemática que afecta todas las ramas del saber jurídico, tanto público como
privado, motivo por el cual es de indispensable estudio para evitar conflictos
que afecten la seguridad jurídica que debe regir en un Estado de Derecho.
Ello en particular cuando se encuentra en juego la libertad o la
responsabilidad personal del sujeto, quien podría ver afectado sus garantías
constitucionales de defensa en juicio, debido proceso y legalidad.
En base a
lo expuesto, la aplicación de la suspensión del sumario a la resulta de la
causa penal es un elemento que colabora sin lugar a dudas con la aplicación
concreta de estas garantías consagradas en nuestra Carta Magna.
9 Cám. Civil, Com.
y Minas, Sala 1º, Autos N° 16.316 caratulados "D´Acunto, Nicandro Angel c/
Gómez, Fabio Mauricio – Daños y perjuicios”, L. de S. Tº80, Fº40/45, año:2001
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