Reflexiones sobre el Consejo de
Matías N. Tonon[1]
Resumen
El autor se avoca a realizar un análisis sobre algunos
aspectos del Órgano Constitucional que se encuentran cuestionados, utilizando
para ello las recientes decisiones jurisprudenciales, los antecedentes
legislativos y el derecho comparado.
Abstract
The author avoca is to perform an
analysis of some aspects of the constitutional body which are disputed, using
recent case law decisions, legislative history and comparative law.
Palabras claves
Poder Judicial de la Nación- Consejo de la magistratura
Key words
Judiciary - Council of the judiciary
Judiciary- Council of the judiciary
La designación y remoción histórica de los magistrados desde
Durante este lapso, la forma de selección, el nombramiento y
hasta su remoción tuvieron un contenido netamente político. Cabe recordar que los jueces eran electos a
discrecionalidad por el Presidente de
No existía en aquel entonces ningún tipo de control sobre la
capacidad e idoneidad moral y jurídica de los candidatos a la magistratura.
Similar circunstancia sucedía con la remoción de
magistrados, al punto tal que en muchos casos estos podían ser víctima de
presiones por investigaciones a cargo de órganos netamente políticos; no
obstante las mayorías y requisitos necesarios para dar vía libre a la remoción
a través del denominado juicio político, donde
Es así que podría afirmarse que los magistrados eran
elegidos de manera indirecta por el pueblo, provenían del sufragio indirecto de
segundo grado pues su nominación surgía de aquellos a los que el pueblo había
votado. De la misma manera, la remoción
de los jueces derivaba de la soberanía popular.
En este contexto, la reforma constitucional de 1994 dio paso
a una nueva institución que sería la encargada de la designación y remoción de los magistrados de
En efecto el artículo 114 de
La ley en cuestión (nº 24.937) recién fue sancionada en
1997, luego de varias propuestas y contrapropuestas y de acordar la sanción de
otra ley correctiva (n° 24.939), fijando una composición numerosa de miembros,
representando a sectores vinculados al ámbito jurídico –jueces, abogados y
académicos- y a órganos políticos –diputados, senadores y representante del
Poder Ejecutivo-.
Asimismo, tal norma estructuraba el funcionamiento del
Consejo en pleno y en Comisiones que se dedicarían en forma exclusiva a diferentes
potestades atribuidas al órgano, entre las cuales se encontraban aquella
encargada de la selección de magistrados y otra cuya principal función fuera
ejercer el poder disciplinario. Esta
última se hallaba disgregada existiendo una Comisión de Disciplina y otra de
Acusación. El objetivo de la primera era
proponer al Plenario del Consejo sanciones disciplinarias a los magistrados, en
cambio, la segunda tenía por principal función la acusación, ante el Plenario,
de jueces a efectos de su remoción.
En esta primera composición del Consejo y en particular de
estas Comisiones mencionadas, cabe indicar que los consejeros jueces no
integraban
En relación con
Bajo estos parámetros funcionó el Consejo hasta la sanción
de la ley n° 26.080, el 22 de febrero de 2006, que modificó sustancialmente no
sólo la composición del órgano sino también sus funciones.
Como puntos importantes pueden señalarse la reducción de sus
miembros de veinte a trece, la unificación de las Comisiones de Disciplina y de
Acusación, la fijación por ley de la composición de cada comisión, la fijación
de un plazo prudencial para la decisión de abrir un proceso disciplinario
contra un magistrado y la exclusión de los consejeros abogados de
No es nuestra intención desconocer que, recientemente, se
sancionó la ley n° 26.855 que conllevó nuevas reformas al Órgano
constitucional, entre las cuales se modificaba no solo la composición y número
de los diferentes estamentos sino también se establecía una nueva manera de
elección de éstos. Empero, habiendo declarado
Consideramos importante hacer una breve reflexión sobre
algunos aspectos conflictivos del Instituto.
a) Respecto del tiempo estipulado para
la apertura de un proceso disciplinario, actualmente se encuentra en curso un
encendido debate en punto a la naturaleza de dicho plazo límite que establece
la ley para la sustanciación de un procedimiento disciplinario.
b) Las posiciones que se verifican se
identifican con la caducidad y la prescripción, variantes que convergen en
soluciones muy diferentes, toda vez que, por un lado, cabría la posibilidad de
reeditar la instrucción por los mismos hechos, mientras que, por otro, la única
solución posible sería el archivo definitivo de las actuaciones otorgándole a
este temperamento la calidad de cosa juzgada.
En el ámbito del Poder Legislativo Nacional, cuando se
discutió la sanción de la ley n° 26.080 tuvo lugar una importante controversia
sobre este punto, con posiciones encontradas.
Así, durante el tratamiento en
Lo cierto es que este proyecto concede a la corporación judicial el
reclamo por el cual han venido peleando más fuertemente en los últimos años
-basta mirar los diarios-: el plazo de prescripción, por el que después de tres
años se garantiza impunidad a los magistrados. Ahora lo llaman caducidad y
sostienen que se podría volver a investigar después de los tres años. Si lo
quieren llamar caducidad y que después de tres años se pueda investigar nuevamente,
¿por qué no lo dicen en el proyecto? El texto no habla de caducidad ni de que
se puede volver a investigar, y la experiencia que tengo es que cuando quise
volver a investigar al juez Marquevich por el caso Strawberry, me dijeron: ´No,
non bis in ídem”.[4]
Por otro lado, en
…lo cierto es que introdujimos en el dictamen la figura de la caducidad
de instancia para aquellas denuncias presentadas contra jueces y que durante
tres años no tuvieran tratamiento en la comisión –ahora reformada y unificada-
de Acusación y Disciplina; con la salvedad de que esta caducidad de instancia
será solamente operativa para aquellos.
La doctrina constitucionalista ha tenido oportunidad de
expedirse sobre este tópico. Así, por
caso, el profesor Sabsay señaló:
El art. 3° de la ley 26.080, sustituyendo al art. 7° de la ley 24.937,
dispone en su parte pertinente que "...La decisión de abrir un proceso
disciplinario no podrá extenderse por un plazo mayor de tres años contados a
partir del momento en que se presente la denuncia contra el magistrado.
Cumplido el plazo indicado sin haberse tratado el expediente por la comisión
(se refiere a
Y en el seno del mismo Consejo, en su integración actual,
también se llevó a cabo un intercambio de opiniones sobre esta cuestión al
momento de tener que resolver el tratamiento de aquellas denuncias donde se
había cumplido el plazo de tres años fijado por ley.
En el Plenario llevado a cabo el 9 de febrero de 2012, el
consejero juez, doctor Ricardo Recondo -al avalar que se trata de un plazo de
prescripción- sostuvo que más allá de la solución que se adopte –si es un plazo
de prescripción o de caducidad- cualquiera de las dos posturas
…convergen en la imposibilidad de continuar el trámite instructorio de
un expediente que no se encuentra en condiciones de ser resuelto por el
Plenario porque no se han cumplido todos los pasos reglamentarios que aseguran
el derecho del denunciado a ofrecer prueba, controlar su producción y alegar al
respecto.” Y agregó
que “…(el) legislador, en cualquiera de las interpretaciones posibles limitó el
plazo instructorio para impedir que las investigaciones seguidas contra los
jueces mantengan su trámite de modo indefinido….
En definitiva, sostuvo que la denuncia debe ser archivada
sin más trámite.[6]
En esa misma postura, el consejero juez doctor Sanchez
Freytes agregó que
…(la) razón de mayor peso de este vencimiento de plazo es la que se denomina
plazo razonable de juzgamiento con efecto preclusivo y fatal. Preclusivo en el sentido que por su simple
expiración vuelve imposible el ejercicio de la facultad, y falta porque una vez
cumplido el plazo, la situación se torna irreversible. En ese sentido, se trata de un plazo
perentorio e improrrogable a partir del cual se extingue la facultad de
actuación válida en orden a producir dictámenes exculpatorios o acusatorios. Consiguientemente, la causa debe ser elevada
de inmediato a dicho Plenario para disponer su archivo…[7]
Desde otra perspectiva, los consejeros pertenecientes tanto
al estamento abogadil como al político sostuvieron que si el legislador hubiera
querido decir que la acción contra un juez desaparece por el transcurso de los
tres años, lo hubiera dicho. Pero que
eso no surge del texto legal que, por el contrario, le impone al Plenario
tratar el tema. Vale decir que el Pleno
del Consejo asume las facultades de
Este debate conllevó una reforma al Reglamento General del
Consejo de
…dentro de los cuatro meses siguientes al cumplimiento del plazo
establecido en el art. 7, inc. 7 y 12 de la ley 24.937 y sus modificatorias, el
Plenario considerará, sin posibilidad de postergación, él o los dictámenes que
existan a esa fecha respecto de las actuaciones en cuestión. En caso contrario, si no hubiera dictámenes
para su consideración, o si los mismos no reunieran la cantidad de votos
requeridos legalmente para su aprobación, el Plenario resolverá el archivo de
las actuaciones.
Esta resolución que adoptó el Pleno del Consejo sin dudas
ordenó un poco el tratamiento de aquellas denuncias cuya investigación
superaban los tres años, ya que estableció de manera imperativa que el Pleno
debe tratar aquellos expedientes en ese lapso de tiempo y que en caso de no
obtenerse la mayoría para aprobar un proyecto de dictamen –que podría ser
acusatorio o desestimatorio ya que no hace distinción - indefectiblemente habrá de ordenarse el archivo de las actuaciones.
Sin embargo, el órgano en cuestión no brindó una solución
unánime y pacífica sobre la naturaleza jurídica del plazo de tres años ni,
mucho menos, sobre cuál es el efecto legal que tiene el archivo de las
actuaciones. Tampoco ello fue resuelto por la última reforma –parcial-
introducida por la ley n° 26.855, siendo sin dudas uno de los puntos pendientes
que requieren una solución inmediata para así finiquitar la incertidumbre
jurídica y garantizar los principios constitucionales de derecho de defensa y
debido proceso.
No hay dudas que este punto genera una gran conflictividad y
pareciera que no existen intenciones de darle una solución definitiva. En nuestra opinión este “vacío legal” termina
resultando conveniente para todos los estamentos que integran el Consejo, pues,
según la ideología o posición que tengan al momento de emitir opinión, sus
miembros tendrán la posibilidad de recurrir a uno u otro argumento. Es decir, a veces puede ser mal utilizado
como método de presión contra magistrados –si se posiciona en la tesis de la
caducidad- ya que más allá del archivo podría volver a reeditarse la investigación
del hecho ante una nueva denuncia. Y
otras veces –si se posiciona en la tesis de la prescripción- puede ser mal
utilizado como método para lograr la “absolución” definitiva de un juez frente
a un mal desempeño dado que bastará el “cajoneo” de la denuncia por el término
de tres años para tal fin.
c) En relación con la modificación al
número de integrantes, la reducción de miembros aparejó la salida del órgano
del Presidente de
Es decir, según nuestro Alto Tribunal el constituyente buscó
con la inclusión de la palabra equilibrio,
que no pueda existir predominio de un estamento sobre otro, que sea necesario
indefectiblemente la concertación de posturas y el consenso de ideas dentro del
funcionamiento del órgano constitucional, de manera tal que un determinado
estamento no pueda decidir sin la necesidad de aprobación o acompañamiento por
parte del resto de los integrantes.
No obstante tan apreciada definición, no debe dejar de
tenerse en cuenta que según el Diccionario de
d) Esta circunstancia nos da inicio al
último punto importante de análisis según nuestro criterio y es el concerniente
a la estructura e integración del Órgano Constitucional en su comparación con
otros institutos similares.
En efecto, si realizamos una comparación entre el Consejo de
En ese orden de ideas, el Consejo Superior de
En Francia, también es presidio por el Presidente de
En España, el Consejo General del Poder Judicial está
integrado por el Presidente del Tribunal Supremo, que lo preside, y por veinte
vocales elegidos por las Cortes Generales –Congreso y Senado-, de los cuales
doce son jueces y los ocho restantes son juristas de reconocida competencia.
Por otra parte en Grecia, el Consejo se estructura con
miembros pertenecientes casi en su totalidad a la magistratura o nombrados por
ella.
Vemos así, la diversidad de tipos de Consejos que existen en
Europa occidental, algunos más cercanos a un tipo político o con neta
representación de los poderes políticos (vgr. Francia e Italia) y otros más
afines al tipo judicialista (vgr. Grecia) no obstante la participación de los
otros poderes del Estado.
En el caso de América, y en particular en el sistema
norteamericano -fuente de inspiración del nuestro-, funciona un Consejo de
Administración del Poder Judicial, presidido por el Chief of Justice de
En el flanco latinoamericano, interesante es la composición
del Consejo Nacional de
En nuestro orden interno, y conforme el sistema federal de
gobierno, cada Provincia, en virtud de su autonomía, ha ido creando sus propios
Consejos de
El Consejo de
Con análogas características, el Consejo de
En el caso de Neuquén,
Particular es el caso de Santa Fe, donde la selección de
magistrados se encuentra exclusivamente a cargo de los órganos políticos –Poder
Ejecutivo local y Legislatura provincial-, manteniendo una estructura similar
al formato vigente en Argentina antes de la reforma constitucional de 1994.
Por último, en el caso de
En este análisis de
Consideramos de buena práctica algunas características que
se han observado tanto en el caso de
Con referencia a lo acontecido en el Consejo de
En definitiva, si bien teóricamente la creación de este
noble instituto ha tenido como objetivo central despolitizar la designación y
remoción de los magistrados, la inclusión de porcentajes elevados de injerencia
de los sectores políticos o corporativos en la conformación del órgano podría
llegar a desnaturalizar su fin esencial.
Ahora bien, esta tendencia a politizar la cuestión, como
hemos visto no ha sido exclusiva de nuestro país, siendo claro ejemplo de ello
los países de Europa occidental. Ante
tal tendencia, las nuevas corrientes deben de enfocarse en encontrar el justo
equilibrio entre todas las fuerzas con el fin de evitar caer en procedimientos
burocratizados, tendenciosos, y regidos por la voluntad del gobierno de
turno.
Claro está, que la cuestión política siempre ha de estar
presente, basta con entender que, por ejemplo, cuando de la selección de
magistrados se trata, las ternas que eleve el Consejo al Poder Ejecutivo no
generan en el Presidente el cumplimiento de un plazo determinado para su
tratamiento y el posterior envío del pliego al Senado de
No obstante ello, reiteramos que deberá focalizarse, entonces,
que tanto las designaciones como las remociones obedezcan a patrones lo más alejados
posibles de la coyuntura política para la conformación de un Poder Judicial
independiente, autónomo y cuyo principal objetivo sea la administración de
justicia.
[1]
Abogado (USAL), Abogado
Especialista en Derecho Penal y Ciencias Penales (USAL). Especialización en Abogacía del Estado (ECAE
– tesis en elaboración). Docente en las
materias Civil I y Civil V, Facultad de Ciencias Jurídicas, Universidad del
Salvador. Prosecretario Administrativo
en el Consejo de
[2]
Artículo n° 114 de
[3]
CSJN, “Rizzo, Jorge Gabriel (apod. Lista
3 Gente de Derecho) s/ acción de amparo c/ Poder Ejecutivo Nacional Ley
[4]
Diputada Marcela Rodríguez, tercera sesión extraordinaria de Diputados del
22/02/2006, versión taquigráfica de
[5]
Sabsay, Daniel; Sobre el Consejo de
[6]
Sesión de
[7]
Sanchez Freytes, Alejandro;
2012, El proceso a los jueces tiene plazo
fatal”, Boletín de los Consejeros Jueces que integran el Consejo de
[8]
Sesión de
[9]
CSJN, “Monner Sanz, Ricardo c/ EN – Secretaría General Presidencia y otros s/
amparo ley
[10]
Real Academia Española,
diccionario de la lengua española, texto recuperado el 19/03/2014, http://lema.rae.es/drae/?val=equilibrio